地方立法监督小议
秦德良
[摘要] 地方经济的发展，往往会迎来地方立法的高潮，当前地方立法存在若干问题，有必要制定《地方立法监督条例》。
[关键词] 地方立法 地方立法监督
地方区域经济市场化、地方区域法治化是一种共生关系，因而需要建立一个良好的区域法治环境，而这一环境的建构首先有赖于地方立法，通过地方立法进行利益重组。利益的变换是否合法、合理，是否为多数利益主体接受，将是地方立法成败与否的关键，同时也是决定地方区域经济市场化、地方区域法治化建设成败与否的关键。随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快，地方立法将步入快车道，清除立法污染，防止立法腐败，确保立法的针对性、前瞻性、公平性、地方性将是一项重要的任务，因而，地方立法监督的迅速启动和有效运行显得尤为必要。本文从地方立法存在问题入手探讨建立和完善地方立法监督的措施。
一、地方立法中的常见问题
地方立法基本上分为三类：一是执行性法规、规章，约占三分之一；二是自主性地方性法规、规章，如《四川省计划生育条例》，《行政执法监督检查规定》等；三是补充性法规、规章，主要是民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例。这些地方性法规、规章的制定，有利于宪法、法律和行政法规在地方的实施，填补了地方的法律真空，然而亦出现不少背离地方特点和原则的问题。
第一，与法律或行政法规规定相抵触，主要指有的法规或规章罚则内容不符合法律规定；第二，职权与职责设定不合理。多数地方性法规、规章都规定有行政管理方面内容，普遍存在的问题是，对行政机关所拥有的职权规定明确、细致、全面，而对行政机关在执法过程中应承担的职责、义务规定较粗，较少，如只规定行政机关有权收费，却不规定行政机关滥用处罚权时应承担的法律责任；第三，地方立法中的部门倾向问题，主要表现为部门之间在法规规章中争管理权、审批权、收费权、处罚权等。不适当地强调本部门利益，扩大部门权力，影响地方性法规、规章的公平与公正。部门倾向的原因主要来自于部门利益，一些部门的立法指导思想不端正，旨在通过立法强化部门利益和地方保护主义，少数利益集团借立法之机争权夺利，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，甚至以立法形式纵容庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象；第四，重复立法，缺少地方立法特色。一种情况是国家有法律、法规，地方制定实施办法，但缺乏地方特色；另一种情况是省、市之间的重复立法。前者照搬其上位法规定，追求“大而全”，难以体现地方性法规“少而精”特点，这不仅使该法规、规章失去了地方立法意义，而且也降低了其上位法有关条文效力。后者不仅浪费了立法资源，而且可能造成法规之间的不统一，给执法带来困难；第五，在解决改革难点的问题上，立法仍然滞后，缺乏探索精神，如国有资产管理、企业转制、社会保障等方面的地方立法还不能适应改革和发展的需要。
地方立法出现的这些问题，除了与立法人员素养、立法技术方面的缺陷有关外，一个重要因素是缺少地方立法监督。
随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快，地方立法的任务将十分艰巨，立法者应“树立把地方立法纳入可以确定的预期，即以投资收益有保障预期的观念，以经济全球化亦即WTO规则为导向，制定鼓励，保障投资者合法权益为模式的地方法规。”[1] 这些法规将主要涉及到国企改革，高新技术产业、人力资源、投资管理与风险、金融市场社会保障、劳动就业等与投资需求与人才需求有关的地方性法规、规章。这些法规、规章的制定将会有极大的风险，如何保证其合法性与合理性？我们认为最基本的就是要建立和完善地方立法监督制度，首先制定《地方立法监督条例》。
二、建立和完善地方立法监督制度
地方立法监督是指有地方立法监督权的主体对地方立法过程和立法结果的监督，包括“以权力制约权力”式的监督以及“以权利制约权力”式的监督。地方立法监督是地方立法制度的重要内容，然而它却是地方立法的最薄弱环节，表现在主观上缺乏对地方立法监督的必要认识和自觉；地方立法监督制度不完善，流于形式化，缺乏可操作性；地方立法监督实践存在障碍。但是公正、公平的地方立法需要监督，“各立法主体自身目的和职能目的的差异性是立法监督发生的根本原因。”[2]
以四川省为例，地方立法监督对象和内容主要有对作为立法结果的省人大及常委会制定的地方性法规、省政府制定的地方性行政规章，成都市人大及常委会、市政府制定的地方性法规、规章，甘孜、阿坝、凉山三自治州，木里，马边、峨边三自治县制定的自治条例、单行条例的监督以及对立法行为（立法过程）的监督。监督地方立法对象和内容主要是看立法结果和立法行为是否具有合法性（立法权限、程序、内容），是否具有合理性。“什么是‘合理’？‘理’就是按民主、民意、公正、效率、负责等价值所作出的一种判断。”[3] 强调合理性，是为了防止地方立法的随意性。
地方立法的监督方式主要有批准、备案审查、清理、改变和撤消，选择适用制度，群众监督，这几大制度等共同构成了地方立法监督体系。
第一，建立地方立法监督程序制度
地方立法监督应遵循法定程序。地方立法监督程序是指对地方立法行为和立法结果的合法性、合理性进行审查的步骤、形式和期限等，从步骤方面看，包括地方立法监督议案的提出、审议和处理；从形式方面看，有质询、听证等各种监督形式；从期限方面看，地方立法监督应遵循法定时效，如根据《立法法》第63条规定，省人大批准省级市人大制定的地方性法规的期限是四个月。《立法法》对立法监督程序规定比较笼统，为确保地方立法的合法性、公正性、科学性和适用性，地方省人大应尽快制定《地方立法监督条例》，将地方立法提高到地方性法规层次予以保证。
第二, 建立地方立法责任和地方立法监督责任制度。
立法既包括立法权，又包括立法责任；立法监督既包括立法监督权，又包括立法监督责任。无论是立法还是立法监督，违法都应承担相应过错责任。立法责任和立法监督责任的缺乏，是中国立法监督制度的一大缺陷。缺乏立法责任和立法监督责任，直接影响到立法监督的效力。地方有必要确定地方立法责任和地方立法监督责任，从而增加地方立法监督的实际效能，变放任监督为有效监督。
第三，健全和完善批准制度。
据《立法法》第63条，第66条的有关规定，省级市人大及常委会制定的地方性法规、自治州、自治县人大通过的自治条例和单行条例，须报省人大常委会批准后生效。批准制度是事前监督，防止在合法性和合理性方面存在问题的法发生法的效力，但它使制定地方性法规的程序过于繁琐、复杂，导致地方立法周期过长，地方立法工作滞后且加重省人大常委会工作负担，实践中批准标准也不统一，因而有必要改进批准制度，明确界定批准的含义、标准与程序。
第四，健全和完善备案审查制度。
备案审查制度是1987年由全国人大常委会，国务院先后发文建立起来的，1990年国务院正式发布了《法规规章备案规定》。据《立法法》第91条，第92条规定，备案不仅仅是登记、统计、存档，而且更重要的在于审查，是事后监督。据《立法法》第89条规定，地方性法规、规章一般应报两个机关备案。省人大及常委会制定的地方性法规，应报全国人大常委会和国务院备案；省级市人大及常委会制定的地方性法规，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；省政府制定的规章报国务院、省人大常委会备案。报备时间是公布后的三十日之内，接受备案的二机关都有义务审查。实践中，地方性法规、规章的备案审查制度极不完善，一是地方立法机关不报送，二是备案机关未进行实质性审查，因而健全和完善备案审制度很有必要，有助于消除地方立法中越权立法、滥立土法、法与法冲突现象。
第五，完善清理制度。
清理制度是地方立法机关的内部监督制度，它是指有权立法的地方国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对其所辖范围内存在的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以修改、补充或废止的专门活动。清理应有严格程序，包括清理案的提出、审议，清理结果的公布，清理应定期进行，必要时进行集中清理或专项清理。清理应制度化、民主化，省人大常委会应起榜样作用。
第六，完善、强化改变和撤消制度。
泸州市人民政府关于印发泸州市线型工程项目征地补偿安置办法（试行）的通知
四川省泸州市人民政府
泸州市人民政府关于印发泸州市线型工程项目征地补偿安置办法（试行）的通知
泸市府发[2011]17号
各区、县人民政府，市级有关部门：
《泸州市线型工程项目征地补偿安置办法（试行）》已经泸州市人民政府第33次常务会通过，现印发给你们，请遵照执行。
二〇一一年八月八日
泸州市线型工程项目征地补偿安置办法（试行）
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理实施条例》、《四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法》，结合我市的实际情况，制定本办法。
第二条 道路、交通、通讯、电力等线型项目的征地补偿安置适用本办法，因上述项目征地跨城市规划区内外的也适用本办法。城市规划区外的集体经济组织土地被部分征收的可参照本办法。
第三条 市、区（县）人民政府是实施征地补偿安置的主体和责任人，依法组织实施其行政区域内征地补偿安置工作，国土资源部门具体承办，其他相关部门应当依据各自职责，协同和配合国土资源部门做好征地补偿安置工作。
第四条 农村集体经济组织和农民应服从市、县人民政府依法征收土地，依法履行登记手续，及时领取各类补偿、补助，接受安置，按时交地。任何单位和个人不得阻扰市、县人民政府依法征收土地。
第二章 征地补偿
第五条 征收（用）农村集体土地时，由具备相应土地勘测资格的单位实地勘测，并按国家规定地类标准进行分类的面积作为计算征收土地补偿的依据。
第六条 被征收（用）耕地征地统一年产值标准由市人民政府按照规定程序公布，并作为计算补偿的依据。
第七条 青苗和地上附着物补偿费按照市人民政府规定标准据实计算支付。
第八条 农村集体经济组织土地被部分征收（用）的，由征地单位按征收（用）土地面积以每亩500元的标准支付给农村集体经济组织，用于集体经济组织对剩余土地进行调整。
第三章 人员安置
第九条 征收农村集体经济组织所有的土地,对具备以下条件之一的成员予以安置：
（一）市、县人民政府发布征收土地方案公告或调查公告之日，被征收土地农村集体经济组织在籍常住农村居民（不含国家机关、事业单位在编人员或退休人员、国有企业退休人员）；
（二）从农村集体经济组织应征入伍的现服役的义务兵、服役8年以下（含8年）的初级士官；
（三）属农村集体经济组织成员,现服有期徒刑或被劳动教养的；
（四）被大中专院校录取时户口在被征地农村集体经济组织，且征地时尚未毕业的在校大中专学生（不含毕业一年后重新再读学生）；
（五）征地公告或调查公告之日起至市、县政府批准征地补偿安置方案止，依法婚嫁、法定抚养赡养、依法生育，并经公安部门认定可以在被征地农村集体经济组织入户的，享受安置。
不符合前款1-5项规定上述条件的在籍人员，只办理农转非手续，不予安置。
第十条 农村集体经济组织土地被部分征收，征地后人均耕地大于0.5亩的，采用农业安置，按以下规定执行：
（一）征收耕地每亩的土地补偿费按征地统一年产值标准的10倍计算。安置补助费依据被征收土地农村集体经济组织征地前的人均耕地面积，按以下标准计算：人均耕地1亩及以上的,每亩耕地按征地统一年产值的6倍计算；人均耕地1亩以下的每个安置人口按征地统一年产值6倍计算。
（二）征收非耕地的土地补偿费和安置补助费按上述标准减半计算。
（三）土地补偿费、安置补助费按上述标准计算后支付给被征地农村集体经济组织，由被征地农村集体经济组织依法予以安置。
第十一条 实行农业安置的人员，开展了新型农村社会养老保险工作的区、县，被征地农民可自愿参加新型农村社会养老保险；未开展新型农村社会养老保险区、县的被征地农民，待开展后自愿参加新型农村社会养老保险。积极支持被征地农民参加新型农村合作医疗。
符合农村居民最低生活保障的被征地农民，纳入当地农村居民最低生活保障范围。符合农村医疗救助条件的被征地农民，纳入农村医疗救助范围。
第十二条 农村集体经济组织土地被部分征收后，人均耕地面积小于0.5亩以及农村集体经济组织土地被全部征收后，按《泸州市征地补偿安置办法（试行）》（泸市府发〔2011〕18号文件）规定执行。
第四章 房屋拆迁安置
第十三条 征地范围内被拆迁的房屋按泸州市青苗和地上及附着物补偿标准进行补偿，注销产权。
第十四条 农村集体经济组织的土地被部分征收（用），房屋拆迁户人员未农转非或该户未全部农转非的，其房屋采取自拆自建办法安置，宅基地由所在集体经济组织提供。征地单位一次性补助拆迁户新选址附着物补偿费每户1500元；拆迁户新选址占用耕地的，对集体经济组织按拆迁户人员人均30平方米（3人以下的户按3人算，4人的户按4人算，5人以上的户按5人算）面积，每户40平方米晒坝面积给予补偿，补偿标准按征收耕地的土地补偿费和安置补助费的一半计算。
第十五条 土地被部分征收（用）的集体经济组织的拆迁户全家农转非且房屋被拆除的，或集体经济组织土地被全部征收（用）后的农转非安置人员，实行货币还房安置，货币还房安置办法按《泸州市征地补偿安置办法（试行）》（泸市府发〔2011〕18号文件）规定执行。土地被部分征收（用）的集体经济组织的拆迁户部分农转非，涉及房屋拆迁的实行自建房安置，具体安置办法按本办法第十四条规定执行；对家庭成员全部农转非，但房屋未被拆除的，不给予还房安置。
第十六条 户口不在被征地集体经济组织，以继承、赠与或其它方式在被征地集体经济组织范围内有房屋产权的，以及集体所有的房屋，按泸州市青苗和地上附着物补偿标准进行补偿，注销产权。
第十七条 征地中涉及的房屋拆迁户发给拆迁过渡费和搬家费。拆迁过渡费每人每月200元，房屋拆迁之日起按六个月计发。搬家费按两次计发，每户每次1000元。
第五章 附 则
第十八条 对逾期不领取各项补偿费用的，由当地国土资源部门将其补偿费用专户储存，并视为补偿资金已到位。征收土地依法补偿安置后,当事人拒不搬迁的, 依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定执行。
第十九条 征收土地单位及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊和挪用、截留、挤占征收土地补偿补助、安置费的,由所在单位或上级主管机关依法追究行政责任；构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十条 对征收土地补偿有争议的,由批准征收土地的人民政府裁决，征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施。
第二十一条 本办法自2011年9月1日起施行，《泸州市人民政府关于印发泸州市线型工程项目征地补偿安置办法的通知》（泸市府发〔2007〕38号）、《泸州市人民政府关于征地安置办法（试行）贯彻实施意见的补充通知》（泸市府发〔2004〕56号）同时废止。
在本办法施行前，征地安置补偿方案已经市、县人民政府批准，并已落实安置的，仍按原规定办理。
