关于民营企业涉诉案件的调研报告*
赵光强
一、引言
改革开放以来，在邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下，我国的民营经济经历了从无到有、从小到大、从弱到比较强的发展过程，其政治、经济和社会地位从“不宣传、不鼓励、也不急于取缔”到“计划经济有益的必要的补充”，“社会主义市场经济的重要组成部分”，再到“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导”直至要“大力发展”；人们对它的看法也经历了从歧视、藐视到不可小视并要高度重视的认同过程。经过20多年的艰苦创业和扶摇成长，迄今，民营经济在国内生产总值中的贡献率已占到了三分之二以上，成为国民经济的基础和社会主义市场经济的重要组成部分，成为促进生产力发展的重要力量。以我市为例，截至2003年底，我市民营经济增加值已达722.13亿元，同比增长16.8%，占GDP的比重达到38.6%[1]。在全市20个区市县中，武侯区又是民营经济增势最为强劲的区域。资料显示，今年1-6月，武侯区个体私营企业总数达2.85万户，比去年末增长14.8%；民营企业完成税收6.02亿元，同比增长49.7%，占全区总税收的74.4%，实现工业总产值60.18亿元，同比增长14.3%，占全区工业总产值的93%。上半年，武侯区民营经济增加值已达64.28亿元，同比增长23.5%，高出地区生产总值9.5个百分点，占GDP的比重达到43.2% [2]，成为推动区域经济持续快速发展的主力军，其综合发展情况名列全省180个区市县之首[3]。
民营经济的大发展，不但大大增强了我区的经济实力，发挥了我区的体制优势，推动了我区的科技进步，而且在优化产业结构、推进技术创新、培育聚集人才、增加就业岗位等方面都产生了积极作用。但是，从改革中破茧而出的民营企业在享受高速发展喜悦的同时，仍在不断接受市场风雨的考验和洗礼中面临着各种认识误区、法律障碍和体制束缚，特别是大量纷争的出现，反映出民营企业自身存在的问题和侵害民营企业合法权益的现象仍相当普遍和严重，亟待有力的司法保障和优质的法律服务。因此，充分发挥审判职能作用，依法促进民营经济健康持续发展，不仅是人民法院贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，落实“三个代表”重要思想的具体体现，同时也是人民法院树立科学发展观，服务于中心工作和践行司法为民宗旨的迫切需要。有鉴于此，我院立足武侯区的区位优势，成立了以于嘉川院长为负责人的重点调研课题组，开展了针对民营企业涉诉案件的专项调查研究。在为期4个多月调研活动中，我院先后走访民营企业30余家、与区经贸局和区工商联联合发放“民营企业经营管理状况及法律问题”问卷调查表120余份、召集民营企业家和办案法官举行座谈交流会5次、调取并研讨典型案例70余件，获得了大量第一手材料，初步掌握了民营企业涉诉案件的基本情况和存在的主要问题。根据调查掌握的情况，并以我院2003年调处的各类民营企业涉诉案件为考察对象，现形成如下调研报告。
二、民营企业和民营经济概念的先行廓定
遍查我国现行有关企业的法律规定，其间不曾有民营企业的称谓，既有政策性文件中也难觅民营企业的定义，特别是在调研中我们发现，无论是政府职能部门，还是办案法官甚至民营企业自身，都难以对民营企业的概念作一个科学的、确定地解释。为此，我们有必要从法律的视角对其进行基本廓定，一方面为我们大力倡导的依法保护和促进民营经济的发展找到一个明确对象，另一方面也为我们以下的实证表述和理论分析提供一个讨论平台。
从经济发展的总体过程考察，民营企业概念最初事实上是作为与国营企业相对应的企业形态出现的。随着改革的不断深入，尤其是所有权和经营权分离这种改革模式的确立，国营企业逐渐被国有企业所取代，但民营企业这个概念却不但独立保存了下来，而且内容还不断丰富并成为一种约定俗成的叫法。目前，学界对民营企业概念的界定并无统一认识，有的依据的是企业的所有制性质、有的依据的是企业的经营模式、有的依据的是企业的资本构成、有的依据的是企业的产权关系，不一而足。尽管如此，从产权和企业理论的角度看，民营企业作为按照商业原则和市场规则运作的微观经济组织，其基本特征却可以归纳为以下三点：（1）民营企业一定是以盈利为惟一目标并完全依市场原则来运作的一种经济组织形式；（2）民营企业治理结构的形成是建立在纯粹经济利益关系基础上的，这种建立在产权关系和产权制度基础上的治理结构基本能够代表各方出资人和利益相关者的利益，并会形成较为合理的约束和监督制度；（3）民营企业拥有较为灵活的内部用人和分配激励机制，能够保持与市场机制的自然和谐，并在追逐利润最大化动力的驱使下实现资源的合理配置和不断的技术创新[4]。由此可见，民营企业是一种与国营企业相对的新型的社会所有制形态，它在概念上既不完全等同于个体私营企业，同时也不完全排斥国有企业。
但是，要想给民营企业下一个准确的定义，特别是要给出非常严谨的法律上适用的概念，却是一件人之难能的事情，最主要的原因就在于民营企业本身就是一个前法治社会环境下的产物，难以与逻辑严密的法律体系很好兼容。因此，在不能以精炼之词对“民营企业”进行客观、科学描述的情况下，我们也只能采取扣除法，逐一罗列各种组织形式的民营企业：广义的民营企业是指除国有和国有企业控股或由其运营的企业以外的其他各种组织形式的企业，包括内资民营企业、港澳台投资企业和外资企业，而内资民营企业又由以下几部分构成：（1）私营企业，包括个体工商户和私营企业；（2）股份制企业；（3）城乡集体企业；（4）改制后的国有企业、乡镇企业；（5）非国有控股企业；（6）非国有控制的企业，如被租赁、托管出去的国有企业。由于外资企业由单独的法律法规调整且适用的很多法律法规都高于内资企业（尤其是民间投资的待遇），所以在通常情况下所称的民营企业都是指不包含外资企业在内的狭义的民营企业，而民营经济则系各类民营企业的总称。
需要说明的是，从经济体制改革的大趋势看，将来除了少数特殊行业和特殊领域以外，各种经济形式将在平等竞争中相互融合、相互渗透、相互交织，形成大量的混合所有制经济，按所有制划分企业性质的传统分类将变得越来越困难，并将逐步被世界通行的按财产组织形式来划分企业类型的办法所取代。按照这个发展趋势，将来的企业都应当是民营企业，将来的经济都应当是民营经济[5]，即使在特殊行业和特殊领域中存在的纯粹的公有制经济，也将会按照法治社会的财产组织形式，采用特殊法人等企业形态来界定所有者、管理者与劳动者各方的权利和责任，即采用民营化的管理方式[6]。这也正是我们要加快民营经济健康发展的根本要义。
三、民营企业涉诉案件的基本情况和主要特点
（一）民营企业涉诉案件发生频繁
近几年来，在我院每年受理的各类诉讼案件总件数中，民营企业涉诉案件一直占相当高的比例。据统计，2003年，我院受理各类诉讼案件共计5677件，其中民营企业涉诉案件2040件，所占比例接近36%，涉案的民营企业多达1100余家，涉案标的额约3.22亿元。在全部民营企业涉诉案件中，民商事案件1008件，占所有涉诉案件的49.4%，涉案标的额约1.73亿元；执行案件1003件，占所有涉诉案件的49.2%，涉案标的额约1.49亿元。如果把涉案民营企业全部置于武侯区范围进行测算，则一年中平均每30家民营企业就会遭遇一起诉讼。由此可见，我院每年受理民营企业涉诉案件的数量非常多，民营企业“官司缠身”的现象十分突出。
（二）各类合同纠纷占绝大多数
合同纠纷是民营企业涉诉案件的主要表现形式。2003年，我院共受理民营企业涉诉的各类合同纠纷962件，占民商事案件总件数的95.4%。在各类合同纠纷中，民营企业涉诉案件在案件类型上又呈现出相对集中的态势，其中以买卖合同纠纷为最多，共计422件，占合同纠纷总件数的43.87%，其次分别为借款合同、服务合同和建设工程合同纠纷，分别为160件、79件和67件，各占合同纠纷总件数的16.63%、8.21%和6.96%。而借款合同纠纷中，因民间借贷引发的就有132件，占82.5%，向金融机构贷款引发的16件，占10%。此外，我院还受理了民商审判中较为常见的劳动争议案件57件、经营合同纠纷41件、承揽合同纠纷34件、租赁合同纠纷21件。从总体上看，虽然除合同纠纷之外的其他案件所占比例不大，但案件数量却并不少，其中尤以人身损害赔偿纠纷为甚，共计42件，大都因道路交通事故或工伤事故引发。
（三）群体性纠纷呈明显上升趋势
群体性纠纷增加是我院近几年受理案件的一个显著特征，这在民营企业涉诉案件中也有较为明显地反映且主要集中于借款合同纠纷、物业管理合同纠纷和劳动争议案件中，例如文氏物业公司120人物业管理合同纠纷、天川公司89人追索民工劳动报酬纠纷、豪斯电子探测公司61人借款合同纠纷、向阳房地产建筑工程公司39人股东会议召集权和名誉侵权纠纷等。此外，从2000年至今，我院还陆续受理了分别以金岛实业公司和建设开发公司为被告的非法集资案件，其涉及集资户多达1600余户，集资金额5500余万元。这些案件都具有人数众多，矛盾激化，难以及时有效审理或执行等特点，其处理不仅直接涉及到众多民众的切身利益，而且直接关系到涉诉民营企业的发展甚至生存，稍有不慎就极易诱发不稳定事件。
（四）新类型案件大量出现且适用法律困难
新类型案件大量出现是民营企业广泛参与市场经济活动的必然结果，这类案件由于面临法律法规调整范围的空白且无审判实践经验的积累而在处理上备感困难。例如天歌股份集团公司与和君创业管理咨询公司等股东大会召集权纠纷，虽然《公司法》对临时股东大会召开的情形进行了规定，但因缺少有关程序设置和法律责任的内容而导致我院在认定临时股东大会召集权归属及其效力问题上无章可循[7]。又如，在物业管理合同纠纷中涉及到的业主委员会民事主体资格的问题，诉讼中对其究竟属法人组织，还是非法人组织，抑或是既非法人也无独立诉讼主体资格的一般组织存在着不同认识。再如企业在改制过程中有关股东身份的确认，是属于与其他股东的争议还是及于股东与公司之间。其他还有诸如“戴帽企业”、畸形公司[8]法人人格的否定问题等等。这些都反映了民营企业和人民法院在社会转型时期，新问题、新情况层出不穷而调整市场经济的法律法规相对粗疏与滞后时所面临的窘境。
（五）民营企业既是侵权人又是被侵权人
在异常活跃的经济活动中，民营企业因各种原因在其自身合法权益不断遭受侵害的同时也在不断地致他方权益受损，扮演着既是侵权人又是被侵权人的双重角色。据不完全统计，在各类涉及民营企业的民商事案件中，民营企业作为原告的占47.8%，作为被告的占82.3%；而在执行案件中，民营企业作为申请人能够完全实现自己合法权益的仅为36.8%，其作为被执行人能够全面履行裁判文书确定的义务的尚不足50%。经济往来中“三角债”的出现更凸显了民营企业既作为侵权人又作为被侵权人的特点，例如我院受理的9名原告起诉中海贸易公司的买卖合同纠纷，涉及货款共计124万元，而同期该公司起诉另外7家单位拖欠其货款的金额就达329万元。表现在案件类型上，民营企业在因收费引发的物业管理合同纠纷中几乎全胜，而在其作为债务人的借款合同纠纷中又无一例外的全败。
（六）中小民营企业涉诉较多且难以享受法律援助
在各类民营企业涉诉案件中，80%以上的民营企业都属于中小企业[9]，这主要是因为大型民营企业相对而言都比较重视企业化治理，产权制度清晰，企业管理规范，具有更为明显的法律意识和防范风险的能力，懂得如何更好地依法管理、经营并保护自身合法权益，故其发生纠纷的可能性远低于中小民营企业。在因未签订书面合同而引发的纠纷中，涉诉中小民营企业占96%即很好地证明了这一点。但是，作为市场经济中最具活力的组织要素，中小民营企业在面临大量纠纷的情况下却难以享受到必要的法律援助。经走访了解，司法行政机关对中小民营企业提供法律援助的数量少之甚少，即使是人民法院实施的司法救助也因囿于相关制度的不完善而难以惠及。据统计，2003年我院共为1036件案件的当事人缓减免诉讼费65.72万元，其中针对中小民营企业的尚不足1%。由于这类民营企业规模较小，抗风险能力较差，难以应对激烈的市场竞争，因此往往成为市场经济主体中的“弱势群体”而时常陷于流年不利、积重难返的境地。
四、民营企业涉诉案件反映的主要问题及成因
民营经济的发展在总体上讲是快速、持续、健康的。这些成果的取得主要得益于党的政策，得益于社会主义市场经济体制的建立与完善，但同时我们也应当看到民营企业频繁涉诉所暴露出来的民营经济在发展过程中存在的诸多问题。
（一）影响民营企业发展的外部因素
1、观念和认识的滞后。长期以来，受“姓资姓社”传统观念和计划经济体制的影响，在对民营经济作用的认识上，一些人无视其已经发展成为我国国民经济的重要组成部分和新的增长点的事实，仍将民营经济视为社会主义市场经济的“必要补充”，置于“拾遗补缺”的位置。有的还认为，民营经济难以与社会主义制度完全相容，不能成为社会主义市场经济的主要基础，只能是一种“边缘性经济”，大力发展会冲击国有经济的主导地位。有的甚至片面渲染一些消极因素和个别案例，如宣扬民营企业“原罪论”，在现有贫富分化加剧的情况下，煽动公众的仇富情绪，从而为民营企业的正常经营造成障碍。正是在这种陈旧的思想观念支配下，人们对民营经济重要性的认识普遍存在着“上热、下凉、中梗阻”的现象，而对民营企业只保持“远距离微笑”的问题也迟迟难以得到彻底的解决。表现在现实生活中最典型的就是：一些职能部门和具体工作人员服务意识淡薄，门难进、脸难看、事难办，对民营企业伸手多、支持少，难以使其感受到宽松的创业氛围，尤其是在纷争出现时，国有企业多有政府领导协调、主管部门呵护、行业协会斡旋，可谓关怀备至，而对民营企业面临的相同窘境，这些部门和人员却认识不到民营企业同样是社会发展和稳定的基石，不仅解纷手段单一，工作方式粗暴，而且在处理上多是“口欲言而嗫嚅，足将行而趔趄”，被逼无奈时也总是以模棱之语搪塞，由此造成民营企业或投诉无门，或官司缠身，耗散了大量人力、物力和财力。有的更是抱着“你发展，我收税；你破产，我不管”的态度对待民营企业，表现出极端的功利主义色彩和强烈的政治投机心理。因此，观念和认识上的不适应导致对民营经济的发展重视不够，具体措施难以落实，并使其在社会宏观经济发展中始终处于被动，一定程度上阻碍了生产力的发展。
2、政策环境的不平等。同国有企业相比，同外资企业相比，民营企业总体上得到的仍然是“次国民待遇”。在此，我们姑且不论民营企业在市场准入、土地征用、税收减免、社会保障等方面所受的诸多限制，单是就融资环境本身就可见民营企业遭遇的种种不公平。调查表明，相当部分民营企业的资金来源主要靠的是经营积累和民间借贷，而不是银行贷款[10]。这除了民营企业自身的原因外，还由于在以规范化方式取得银行贷款（间接融资）的过程中，民营企业也遇到门槛过高，前置性审批复杂等阻碍；而在以上市和发行债券为主要形式的直接融资方面，又存在融资渠道狭窄，政策缺乏公平性等问题[11]。正因为此，一方面，为了取得在正常情况下无法取得的社会资源和收益，一些个体私营企业在成立之初就戴“红帽子”（集体、乡镇企业）、穿“洋外衣”（三资企业），而个别民营企业则采取了向权力靠拢的变通选择，由此不仅造成民营企业身份的“错位”，而且导致大量权利寻租与民营企业有染，给企业未来的发展带来了无法预见的法律风险和隐患。例如武侯区冷冻食品厂借贷纠纷，本院审理后认定该厂名为集体实为私营，其与被告赖某之间属于合伙关系而非借贷关系，据此判决其败诉，该厂业主也因企业性质“名不副实”而遭致巨大经济损失。另一方面，当民间借贷成为民营企业融资的主渠道时，一旦赖以生存的资金链或信誉机制发生危机，民营企业就会陷入大量纷争，更何况“非法吸收公众存款罪”和“合法的民间借贷”只有一线之隔，一旦越界或稍有不慎，就可能身陷囹圄。建设开发公司和田芳华因集资诈骗罪被我院分别判处罚金和有期徒刑正是其“误入禁区”带来的悲剧。因此，仅从融资难这一点来看，“一视同仁，平等竞争”的政策原则尚未得到具体的落实。
3、政府职能的错位。政府作为市场的“守夜人”，其主要职能在于确保市场机制在经济运行和资源配置过程中起主导作用。如果企业制度和自由交易没有保障，现代市场经济的基础就不复存在，正是在这个意义上讲，企业之间相互拖欠货款，表面上看似一种微观企业行为，但其实质却与政府怠于履行产权保护、市场规范等不无关系。调查得知，以民营企业为原告的204件买卖合同纠纷，与买方企业产生的高达57.4%（主要是不付款或延迟付款），与供货方产生的占27.6%（主要是供货不及时或质量低劣），标的额3000余万元，可谓触目惊心。政府在一些方面“缺位”的同时，在另一些方面又常常“越位”，表现之一就是不尊重市场经济规律，随意变更市场规则，使得民营企业常常感到无所适从，个别企业要么追求短期利益，要么进行违规操作，从而导致企业难有更大发展，市场信誉也迟迟不能建立。在随处可见的道德风险中，纠纷频发也就在所难免。模具厂房屋租赁纠纷，政府有关部门先是同意其将厂房改建为农贸市场，并使企业与几十户商家签订了多年期租赁合同，后又以城市建设为由决定征用该地段，但却在已封户冻结的情况下仍向企业和商家颁发了市场登记证和营业执照，导致商家因巨额投资无法收回而与企业发生群体性纠纷，双方结果两败俱伤。此外，在行政执法中，个别政府职能部门不依法行政，各种行政不作为和行政乱作为时有发生，还有的职能部门重许可，轻监管，对违法违章行为不及时纠正，甚至滥用职权、徇私舞弊，严重影响了行政机关的正常管理活动，影响了经济、社会生活的稳定，影响了市场经济的健康发展。再者，受地方财政的约束和部门利益的驱使，政府及其职能部门通常更有理由偏向本地区及本部门的生产者而造成地方和部门保护主义盛行，这样不仅助长了不正当竞争和假冒伪劣等行为，更严重的是使得公正司法成为一句空话。
（二）影响民营企业发展的自身因素
1、战略决策缺乏理性。当前，我国大多数民营企业采取的都是家族（长）式的管理模式[12]。这种管理模式在企业创立和发展初期，特别是在机会主义市场条件下尚较为有效和实用，但当企业规模进一步发展，市场竞争日益激烈时，这种管理模式就会越来越暴露出它的局限和不足，其中最突出的就是企业缺乏来自内、外有效的监控、反馈和制约，凡事一人独断，使得决策的正确性和准确性大打折扣，同时，家族（长）式管理的随意性也极易造成企业经营决策的浪漫化、模糊化和非科学化倾向，即企业决策不注重效益，只追求效应，决策过程只凭“大概”、“可能”、“估计”、“大致”等非理性判断，由此造成的结果必然是企业战略决策的失误。例如，涉诉的万盛隆贸易公司仅是一家从事沥青和化工原料销售的家族式民营企业，为追逐利润，在未对自己不熟悉的领域进行深入市场调查和研究分析的情况下贸然进行河道沙砾石的开采并作为发包方与他人签下标的额近50万元的《承包协议》，最终因资金不足，无力履行付款义务而酿成纠纷。还有一些民营企业因缺乏对企业发展的长期规划和理性思考，或迷信公关、广告和促销，或不顾自身实际进行盲目扩张，从而引发纷争甚至导致企业衰败，如因拖欠工程款被起诉的赵老四火锅餐饮管理公司、航空港建设工程公司，因房屋租赁纠纷被起诉的宏海电光源公司等，都是这方面较为典型的例子。
2、经营管理水平较低。由于我国民营企业大都发端于农村中的专业户或城市中的个体工商户，受各种因素影响，他们进行管理的方式多为家族式的和粗放式的，往往较少运用科学的现代企业管理方式和手段而更加习惯于凭个人感觉和经验对企业进行管理，许多企业因此连相应的组织管理机构、相对完善的规章制度都不具备。众所周知，家族和企业所关注的目标是不同的，家族更偏向于情感的稳固和内部的和谐，而企业则更偏好业绩的提升和对外的应对；家族伦理是极其含糊和暧昧的，而商业原则却讲究泾渭分明，若以人情和经验代替制度，以伦理规范代理行为规范，其代价必然是管理的漏洞、亲情的失落和经济的损失，甚至还可能是企业的破产倒闭。民营企业频发劳动争议，一个重要原因就在于未建立规范合理的用工制度；而在多起非国有企业申请破产还债案件中，大部分都是因管理手段落后，尤其是缺乏有效的监督和约束机制而造成管理混乱、经营无序所致。由于经营管理水平普遍跟不上时代发展的要求，因此有相当多的民营企业管理家族化与专业化的矛盾、文化素质与管理需求的矛盾十分突出，很大程度上阻碍了企业自身的发展。需要注意的是，虽然现在一些民营企业在向现代企业管理模式过度，但家族（长）式管理模式遗留的人治化管理传统仍根深蒂固，即使有的民营企业貌似建立了完善的企业规章制度及运营方式，但终因缺乏现代企业管理模式中的民主理念，其经营管理仍在低水准中运行，所暗藏的危机同样不容忽视。
3、治理结构不尽合理。尽管在理论上民营企业的治理结构能够做到合理[13]，但因我国民营企业尚未经历所有权和经营权分离的改革，由此造成民营企业治理结构模糊、不规范甚至虚化的情形大量存在，现实中主要表现有：一是在经营者作为企业出资人的情况下，经营者往往独揽大权，使企业兴衰全系于个人胆识与魄力，导致企业缺乏有效的决策机制与权力分配。即使实行了股份合作，经营者一般也是一股独大、身兼三职（大股东、董事长、总经理），由此导致总经理职权强化，削弱了董事会的职权。二是在一些公司企业中，董事会作用弱化，权限不明确，决策和监督意识和能力普遍较弱，运行程序也不规范，董事会难以进行有效的集体决策，难以对经理层实施有效制约，监事会则更是无足轻重，流于形式。三是在经改制转型过来的企业中，董事会、股东会成员多为本企业职工，更加习惯于旧体制下厂长（经理）的领导，主人意识和议事能力不强，普遍难以发挥应有的作用。治理结构的缺陷还突出反映在企业的产权关系上。民营企业有的在创业之初就未对产权进行清晰界定，有的在股权变更后未依法进行工商登记，有的则仍戴着特殊历史发展时期的“红帽子”，从而造成企业做大的蛋糕在归属问题上显得不清不楚。正是在治理结构上存在着这样那样的问题，从而导致大量民营企业无法秉承现代企业制度的理念，各类股权纠纷、经营权纠纷、产权纠纷层出不穷，极大影响了企业的可持续发展。
4、法律意识有待加强。民营企业侵权与被侵权事件时有发生，这固然与其从草根起家的历史特质和我国深刻而漫长的人治传统有关，但民营企业自身法律意识的淡薄却不能不说是一个至关重要的因素。在内部管理上，民营企业特别是中小企业不但不重视制度建设，而且忽视企业法律人才的引进和培养，尽管62.7%的民营企业都设置有常年法律顾问，但其聘请的目的多是事后纷争的解决，而不是事前风险的预防。由于法律服务没有渗透到企业发展进程的各个环节，从而使得法律隐患难以得到及时排解，一旦爆发便会导致法律危机。在经营过程中，很多民营企业衷情于交易习惯而不屑遵守规范化的市场行为模式（如合同法中对承诺、要约行为方式的设定等），他们有的不签订书面合同；有的在签订合同时不审查对方主体资格、履行能力及代理权限；有的滥用表见代理制度，将标的物交与合同无关人员；有的合同条款不具体、不完整，缺少履行期限、违约责任等实质内容，由此引发纷争也就在所难免。而在诉讼中，一些企业基于“家丑不外扬”心理，不邀请或聘请律师出庭代理，自身因难以掌握诉讼规则而造成攻防力量失衡，最终遭遇败诉的结局；也有个别企业不考虑诉讼成本，在未寻求更为经济和便捷的纷争解决方式情况下贸然起诉，导致企业“赢了官司输了钱”。在缺乏维护自身合法权益的法律意识的同时，民营企业另一方面却存在大量违规操作和违法经营的现象，例如企业间相互拆借资金，超范围从事经营活动，擅自进行建设工程的转包、分包，不按照公司章程召开股东大会，侵犯商业秘密，违反竞业禁止等。特别是在房地产开发领域，民营企业“踏着法律边缘走路”的现象十分突出，主要表现有：（1）隐瞒无开发资格或无相关许可手续的事实，通过广告或其他途径进行虚假宣传；（2）通过定式合同恶意搭售商品房，在房屋面积增大时要求购房人补足差价款；（3）建设过程中偷工减料、以次充好，造成房屋质量不合格；（4）单方面变更规划设计方案或无端延期交房；（5）楼盘抵押后不告知购房人致使分户产权迟迟不能办理；（6）虚构买受人以按揭形式出售滞销房屋以套取银行资金；（7）不按合同或承诺完善各类社区配套设施；（8）再次出售业已销售的商品房，造成“一房二卖”，等等。正是由于普遍性的缺乏法律意识，不但使企业合法权益的保障长期显得难以企及，而且使得其行为的合法性和合理性也越来越多的受到人们的质疑和诟病。
5、信用危机亟待解决。市场经济在一定意义上可以理解为是建立在诚信基础上的信用经济。企业信用不仅是市场经济有效运行的基础，更是成熟市场经济条件下民营企业的生命线。然而目前我国民营企业的信用状况却普遍令人堪忧，他们中有的炮制假资料、假帐目、假广告，以骗取投资人或消费者信任；有的生产销售假冒伪劣商品，挤占高品质商品的市场份额；有的进行商业贿赂、合同欺诈、低价倾销，实施不正当竞争；有的出尔反尔，变化无常，随意更改和破坏交易规则；有的转移、隐匿、出卖或者毁损财产，以达到逃废债务的目的等等。民营企业社会责任感的缺失是其产生信用危机的另一个重要原因，尤其是在维护职工权益方面，欠缴职工社会保险费、故意拖欠职工工资的现象十分严重。以目前社会广泛关注的拖欠民工工资为例，有关资料显示，仅2003年一年，我市个体私营企业拖欠民工工资总额117.16万元，占同期成都市劳动监察大队受理民工工资纠纷总额的74.52%，占拖欠工人工资总额的55.43%，被拖欠工资的民工人数多达9880人[14]，严重侵害了民工合法权益。此外，一些民营企业主不注重个人素质的提高，个别人甚至长期身处“用损害良心的方法赚钱，用损害健康的方法花钱”的混沌之原，最终导致个人声誉丧失殆尽，企业信用也岌岌可危。这些行为一方面造成了严重不良的社会后果，另一方面也大大毁坏了民营企业自身的信誉。民营企业频繁涉诉，很大程度上与此有关，而从更深层次上看，民营企业遇到的种种歧视性政策和“次国民待遇”，也不能不说与其较差的信誉有一定关系。
（三）影响民营企业发展的立法和司法因素
1、立法方面存在缺陷。到目前为止，国家有关民营经济的利益和权益保护的法律还相当零散，缺少一个以稳定的规章制度为基础的管理体系，有关维权的制度也不成系统，缺乏统一性且不同地区执行的力度相差很大，很多好的政策经常是到了基层就被扭曲或难以执行，一些纠纷的异地处理更是十分困难。而从法律法规的具体内容看，有的比较重视细节问题，如注册、税收、减免费用等，较少涉及民营企业真正所需要的公平竞争环境和与其他市场主体平等的待遇，因而治标不治本；有的则内容空泛，一般性提法较多，造成实践中操作不便。例如已执行10多年的《私营企业暂行条例》，其中对私营企业的权利和义务规定得比较笼统，特别对保护其合法财产和其他权益的规定相当薄弱，当个体私营企业在生产经营过程中权益被侵吞、受损害或出现经济纠纷时，往往难以得到有效的法律保护。其次，在转型时期，对社会生活中大量出现的新情况和新问题，立法因具有一定滞后性而使得法律制度的缺位成为一种长期普遍的常态存在。比如，民营企业在兼并重组过程中的法律保护问题，因缺少制度安排与设计，民营企业因非市场因素导致挫败甚至遭受重大损失的案例就时有发生。再如，我国目前的法律援助制度仅将援助对象限于经济困难的自然人和特殊案件的当事人，在一定程度上忽视个体工商户、私营企业主等新社会阶层中经济贫困者的存在，忽视为国家经济建设和改革发展做出了重大贡献的中小民营企业处于社会弱势地位、合法权益经常受侵犯的现实，使得他们在纠纷发生时难以享受到必要的法律援助。第三，法律制度的不平等也反映了当前对民营经济的保护不够。譬如在刑事法律制度中，个人私吞企业资金，在国有企业中就按贪污罪论处并可以处以死刑，而在私营企业中则只能判挪用资金罪且只能判处徒刑，因为国家的财产神圣不可侵犯。在破产法律制度中，全民所有制企业有专门的《破产法》予以保护和调整，而非全民所有制企业则只能适用《民事诉讼法》仅有的8个高度原则化和抽象化的条文。法律上的不平等对待塑造了整个社会对民营企业不尊重的观念和行为，势必对民营经济的发展带来消极影响并无益于民营企业生存环境的改善。此外，在已制定的法律法规中，新旧法律法规之间衔接存在问题或者规定不合理的情况大量存在，如《私营企业暂行条例》中对设立公司的要求与《公司法》不一致，《公司法》中关于有限责任公司和股份有限公司注册资本的最低限额不仅比发展中国家高，而且比发达国家高，等等，不胜枚举。调研中一些人还指出，在我国制定的与企业有关的法律制度中，没有任何针对“民营企业”的明确规定，由此造成的必然结果就是民营企业没有相应的法律地位，其法律的尊严和秩序的保障难以得到具体的落实。
2、司法职能发挥不足。人民法院充分发挥司法对社会利益关系的规范、引导、调节和保障作用，对于维护国家改革、发展、稳定的大局具有无可替代的作用。近年来，随着民营经济的迅速发展，民营企业体制中的深层次矛盾和企业与外部之间各种利益的冲突不断的通过诉讼的形式反映到人民法院的审判工作中来，广大民营企业更加离不开强有力的司法保障和高质量的法律服务。然而在现实中，司法职能的发挥却不尽如人意，主要表现在：（1）审判工作缺乏效果意识。部分人没有从司法效益最大化的角度考虑，就案办案、死抠法条，不能妥善处理法律效果与政治效果、社会效果的关系，造成“三个效果”严重脱节，从而引发消极影响。例如在民营企业涉诉的破产、安置、劳动争议等案件中，个别人以民营企业没有主管部门，没有行业归口，在处理时不注意沟通协调，不注意调动各方力量，不注意做耐心细致的工作，最终因处理不当导致其超出民事纠纷范围而演变为群体性事件。还有的对适宜公开的典型案例或不依法进行公开宣判，或不积极进行法制宣传，造成审判活动只停留于个案处理而难以达到震慑其他违法份子、规制类似不法行为的效果。（2）不能正确适用法律。准确理解和把握立法本意，不得曲解法律或任意解释法律，是法律适用的一项基本原则，但实践中却有些人不注意把握法律的精神实质，片面的、机械的理解和适用法律，从而导致案件处理有失偏颇。如在无效合同的处理上，个别人不考虑执行的可能性和对当事人生产经营和生活带来的影响，一概判令当事人相互返还财产，造成操作不便、成本高昂不说，还极有可能引发新的矛盾。在处理工程欠款纠纷中，有的人不是以合同约定而是以审计结论作为工程造价的依据，不仅造成对民营企业事实上的不公平，而且严重违背当事人意思自治的原则。（3）缺乏平等保护观念。市场经济是法治经济，它以市场主体的人格独立和社会平等为基础，要求法律除了拥有最高权威以外，还必须奉行主体平等、权利自由观念，而这种观念反映在审判工作中，就是必须严格依照法律规定主持正义，做到公正不偏，真正实现法律面前人人平等。但在实践中，有的人对民营经济和国有经济却不是一视同仁，平等对待。当民营企业作为申请人时，可能就会有所懈怠甚至久拖不执，而当需要采取强制措施时，对民营企业就雷厉风行，对国有企业则有所不同，个别时候还会出现因片面强调为国有企业服务而牺牲民营企业特别是中小投资者利益的行为。（4）固守陈旧的司法服务理论。从社会公众对司法的需要来讲，人民法院也是一个公共服务机构，而现代司法服务与传统司法服务的根本区别就在于它能够遵循司法规律而不会超越司法界限。但在实践中，相当多的人仅把司法服务停留在“服务上门”、“送法下乡”及提供法律咨询等服务行为上，而较少将其贯穿于立案、审理、判决和执行乃至延伸工作的全部过程，从而使涉诉民营企业难以感受到司法的亲和力以及“法律阳光的普照”。少有人对审判中发现的民营企业不规范的经营行为或者行政机关不恰当的行政执法及时予以制裁或提出相应司法建议就是司法服务不到位的一个具体体现。
五、依法促进民营经济健康持续发展的对策建议
加快发展民营经济是社会主义市场经济的必然选择，是党的十六大、十六届三中全会提出的宏伟目标。针对民营企业涉诉反映出来的种种问题，我们有必要从政策法制环境的改善、民营企业素质的提高、行政机关职能的转变、司法审判职能的发挥等方面着手，依法促进民营经济健康持续发展。
（一）改善政策法制环境。宪法修正案把十六大提出的“毫不动摇地鼓励、支持和引导”民营经济发展的基本方针以国家根本法的形式确定下来，十六届三中全会又提出了要“大力发展”的明确要求。为此，我们应当根据这些要求，抓紧清理和修订有关政策文件和法律法规，为民营经济发展营造良好的政策法制环境。
1、优化政策环境，构建公平竞争平台。在一定程度上讲，我国目前的民营企业仍处于夹缝般生存的状态，要改变这种局面，就必须在政策上为其提供支持和保护。首先，要清理一切与十六大和十六届三中全会精神不相符的政策文件，依法取消以往在土地征用、人才引进、税收减免、社会保障等方面不利于民营经济发展的规定，使民营经济享有与国有经济、外资企业同等的政策待遇。其次，要放宽市场准入，打破行业或部门垄断，凡是法律法规未命令禁止、凡属于竞争性行业或对外资开放的行业，都应当允许民营经济进入，使其能够在相同的行业中与其他市场经济主体平等竞争，共谋发展。再次，要支持中小民营企业的发展，通过制定优惠政策，鼓励它们以兼并、收购、承包、租赁、参股等方式和途径把企业做强做大。特别是在融资方面，要尽快建立健全信贷担保制度并大力发展和完善直接融资体系，为民营企业广开融资渠道，避免民营企业因融资难而频繁进行民间借贷给企业发展埋下法律隐患；对民间融资活动亦要进一步进行规范，防止各种逃废债务或“越界”行为的发生。只有努力营造规范有序的政策环境，构建起公平竞争的发展平台，民营企业和相关职能部门才能远离法律制度留下的空隙，减少各种违规违法运作现象和权力“设租”与“寻租”机会，从而使民营企业进入良性发展轨道。
2、建立健全法制，提供完备法律支持。社会主义市场经济法律体系的渐次完善对于民营企业的保护无疑具有极为重要的意义。在宪法已作修改的情况下，其他法律制度也当作出相应回应。一是要加紧修订和清理与民营经济密切相关的各类法律法规，让宪法的“鼓励、支持”的最高法律意图真正体现在国家各级法律规范之中。当前，我国相继制定的《公司法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《中小企业促进法》等法律法规已初步构建了我国现代企业法律体系，但其中部分内容却制约着民营经济的发展，如有限责任公司、控股集团公司的设立门槛过高；“监事会”有关条款不清；对现实中存在的“有限合伙”无明文规定；缺少较为详尽的适用于民营企业破产情形的法律条文等等。这些问题在修订时都应当注意并加以解决。对那些不适应形势发展要求的法律法规，则应当及时清理并予以废除。如调整民营企业最主要的法律规范——《私营企业暂行条例》，不仅其自身存在巨大缺陷，而且很多内容已被后来出台的法律法规所取代，故不应再在实践中适用。二是要加快立法进程，如制定消除行业或部门垄断的《反垄断法》、解决社会信用危机的《信用信息披露法》等，特别是要抓紧制定《物权法》、《企业兼并条例》等与产权制度建设相关的法律法规，以完善保护私有财产的法律制度，促进民营经济的发展。此外，对那些确实具有发展潜力但暂时陷入困境的中小民营企业，还应当建立相应的法律援助制度，侧重维护企业及其职工的经济、民事权利，劳动权利以及人身、生存权利，以充分保障中小民营企业的合法权益。在法律起草过程中，除了要广泛听取民营企业的建议和意见外，还可以吸收部分企业代表进入专家论证委员会，以使新制定的法律法规更具有适用性和实效性。总之，只有为民营企业提供宪法之下的最高法律保障，民营经济健康持续发展才能够真正成为可能。
关于是否进行统一立法的问题，部分人主张应制定《民营企业促进法》，以此改变民营企业没有相应法律地位的境遇。我们认为这种观点值得商榷，一是因为我国先后制定的《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》已基本涵盖了现阶段我国企业的各种类型并能为民营企业所用，民营企业的法律地位在这些部门法中已经得到充分的体现；二是因为从加强国家对各类企业的监管和企业自身的管理角度看，企业的类型都应当按其财产制度，即企业的资本组织形式来划分，而不应按企业的所有制形式来划分，且事实上自《公司法》颁布以来，我国有关企业的法律都是按此原则来制定的；三是因为民营企业是一种多元化的混合经济组织形式且仅是一种约定俗成的称谓。因此，统一立法并不会有利于国家对各种类型民营企业进行的恰当保护。
（二）提高民营企业素质。在经济全球化背景下，发生市场风险、金融风险、电子商务风险、生态风险以及投资风险的可能性将逐步加大，民营企业在发展进程中出现各种问题甚至产生纷争将不可避免。民营企业要最大限度的减轻各种风险可能造成的损害，关键就在于要不断提高自身素质，增强自己抵御风险的能力。
1、完善企业治理结构，提高管理决策水平。民营企业在生产经营中存在的诸多问题，与其现行的企业治理结构有着密切的联系。事实证明，家族（长）式治理不见得没有效率，两权分离也不见得没有问题，因此，民营企业的治理结构，要在坚持现代企业治理结构的前提下，结合自身实际发展情况进行必要的适应性调整。首先要按照《公司法》规定，科学地划分股东（大）会、董事会、监事会和总经理各利益主体的权力和责任，完善企业内部各利益主体的相互制衡机制，避免由于权力行使不受约束而产生决策失误、管理混乱，造成更大的效率损失。其次要加强董事会建设，将企业发展的重大决策权放置于董事会手中，使其成为民营企业科学决策和控制风险的重要机构；必要时还可引进独立董事，使其参与企业的战略管理，以弥补董事会成员技术知识或管理知识等方面的不足，增强管理决策的科学性和有效性。再次要加强债权人对企业的监督作用，特别是要高度重视中小投资者的利益，使其在企业中的合法权益能够得到切实有效的维护。对企业治理结构中最核心的产权安排问题，民营企业一方面应实行产权社会化，即改变单一投资主体，引入社会股东。这样做不但可以拓宽融资渠道，分散经营风险，增加股东间的监督与制约，而且在一定程度上还可以有效杜绝企业中常见的一言堂现象。另一方面应实行产权公开化，即由职工持股，包括技术入股、管理入股和信息入股等，以增加持股者对企业的归属意识和主人翁责任感，使其能够自觉的参与管理决策并维护企业的稳定和发展。只有建构良好的企业治理结构，才会逐步打破民营企业传统家族（长）式管理模式中以血缘、地缘和人情纽带为基础，以人治为导向的管理决策体系，从而为企业的可持续发展奠定基础。
作为广泛参与市场经济活动的主体，民营企业要对赖以生存的市场有正确的认识并严格按照市场经济规律办事。当前，我国民营企业还普遍存在着生产规模较小，抗风险能力较差等弱点，在市场竞争日趋激烈的情况下，民营企业一定要吸取那些因不顾自身实际和市场需求，盲目追求扩张、多元而导致企业受挫的教训，摒弃各种短期投机和盲目跟风行为，在发展中始终保持清醒的头脑，主动寻求一条先做强再做大、先夯实基础再进行扩张的理性发展道路。此外，民营企业的创业成长，还要从战略的高度重视管理特别是人力资源的管理、产品质量的管理、市场行为的管理和财务管理。要按照现代企业的标准加强管理体系和机制的建设，利用组织和机制的力量弥补个人控制幅度的不足。具备条件的企业，还可以通过引进职业经理人的方式，改变过去的家族（长）式管理模式，为实现科学化管理提供条件。
民政部办公厅关于印发全国民政档案工作座谈会纪要的通知
民政部办公厅
民政部办公厅关于印发全国民政档案工作座谈会纪要的通知
厅办发〔1999〕2号 1999年4月14日
各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政局：
现将《全国民政档案工作座谈会纪要》印发你们，请结合实际，认真贯彻执行。
全国民政档案工作座谈会纪要
1999年3月17日至20日，民政部办公厅在云南昆明召开了全国民政档案工作座谈会。会议由民政部办公厅助理巡视员刘铁华主持，民政部办公厅主任陈杰昌作了《认清形势明确职责进一步加强民政档案的管理》的讲话；国家档案局机关档案业务指导处处长李晓明应邀参加会议并讲话；民政部档案资料馆馆长王焱冰作了会议总结。各省、自治区、直辖市民政厅（局）办公室分管档案工作的负责同志参加了会议。会议期间，与会代表围绕会议主题进行了座谈，并实地考察了昆明市西山区民政局实行档案综合管理的情况。
陈杰昌主任在讲话中首先分析了民政档案工作面临的新形势和民政系统档案管理的现状。他指出，民政档案管理是民政部门一项重要的基础工作，直接影响着民政历史记载的完整性，关系着民政工作的深化改革和民政事业的健康发展。当前，在地方政府机构改革的形势下，依法做好民政档案工作，加强民政档案管理，确保各类民政档案的完整、安全和有效利用,是深入贯彻落实党的十五大和十五届三中全会精神，加快民政事业改革与发展的需要。长期以来，在各级地方档案行政管理部门指导下，各地民政档案工作取得了很大进展，但是也还存在着一些问题：一是不少地方民政部门没有实行档案综合管理；二是档案管理规章制度不健全，多数专业、专门档案没有制定全国统一规范的管理办法和业务标准；三是一些地方民政部门没有对档案进行总体分类；四是相当一部分地、县级民政部门的档案保管条件较差，不利于档案的长期保存。
陈杰昌主任从适应民政事业改革与发展的需要出发，提出了今后一个时期民政档案工作的指导思想和重点工作。他说，今后一个时期的民政档案工作要更好地服从和服务于党和国家的工作大局及民政工作的全局，从民政档案管理的实际情况出发，全面贯彻落实《中华人民共和国档案法》及有关法规，积极配合档案行政管理部门，以实现档案法制化、规范化、现代化管理为目标，以实行档案综合管理为手段，进一步提高民政档案的管理水平。为此，各级民政部门应重点做好以下几方面的工作：一、进一步完善管理体制，明确管理职责；二、大力开展机关档案综合管理；三、建立健全规章制度，加强民政档案法制建设；四、抓好民政档案管理基础建设，逐步实现档案管理的现代化。
与会代表在座谈中就新的形势下进一步加强民政档案法制化、规范化建设，提高民政档案的管理水平进行了认真的讨论，并形成了一致意见。会议认为，根据《中华人民共和国档案法》及国家档案局发布的有关规定和民政系统各类专业、专门档案管理的要求，今后，各级民政部门的档案工作要继续认真接受同级档案行政管理部门的监督和指导。民政部档案管理部门要在国家档案行政管理部门指导下，对民政系统的档案工作进行必要的监督和指导；通过制定某些专业、专门档案的管理办法和业务标准，推行档案综合管理等，加强对民政专业、专门档案的管理。各地民政档案部门也应积极配合地方档案行政管理部门，对所辖行政区域内的民政档案工作给予必要的监督和指导。
会议认为，在各级民政部门推行档案综合管理，是贯彻机关档案“集中统一管理”原则的有效形式，也是保证各类民政档案完整、安全和有效利用的一项重要措施。各级民政档案部门应认真贯彻执行国家档案局颁布的《机关档案工作条例》和《机关档案工作业务建设规范》，通过档案综合管理的形式，将本单位的全部档案尤其是各业务部门形成的专业、专门档案，纳入集中统一管理的范围。
会议要求各级民政部门在地方政府机构改革中， 抓住机遇，采取措施，积极指导和推动本系统的档案综合管理工作；认真贯彻执行民政部办公厅《关于加强农村民政工作档案管理的通知》（民办函〔1998〕214号），配合各级档案行政管理部门加强对农村民政档案工作的指导；按照国家有关管理办法和要求，努力做好勘界、地名等各类专业、专门档案的管理及直属单位档案管理的监督和指导工作；建立健全档案的各项管理制度，研究、制定档案的总体分类标准；积极参加地方档案管理达标升级活动，认真抓好档案人员素质的提高和档案管理设施建设，把应用计算机管理档案纳入本单位的办公自动化进程。会议还要求民政部档案管理部门积极会同国家档案行政管理部门及有关业务部门，抓紧起草制订民政专业、专门档案的管理办法和业务标准。
会议指出，民政档案管理是一项艰苦复杂、连续性很强的工作。要做好这项工作，既需要各级领导的关心、支持，也需要民政档案部门的不懈努力。各级民政部门办公室的领导应在档案机构的设置及其职能的有效发挥、档案人员的配备、档案库房的建设和安全管理等方面把好关；在实行机关档案综合管理、制定有关的管理制度、对直属单位档案工作实施监督指导等方面做好协调工作；并注意关心档案人员的学习、工作和生活。
会议期间，与会代表们还进行了多方位的业务交流，并就如何建立民政系统档案工作协作组、开展民政档案理论研究和专业培训、采取有效措施加速实现民政档案管理的现代化等，提出了许多积极的和建设性的意见。
认清形势 明确职责进一步加强民政档案的管理
陈 杰 昌
——在全国民政档案工作座谈会上的讲话
（一九九九年三月十七日）
同志们：
今天我们召开全国民政档案工作座谈会，在民政系统召开这样的会议尚属首次。这次会议的主要任务是：以党的十五大和十五届三中全会精神为指导，以《中华人民共和国档案法》及有关法规为依据，进一步认清民政档案工作面临的新形势，研究解决民政档案管理中存在的主要问题，明确民政部门档案管理的职责和今后一个时期的几项重点工作。下面，我代表民政部办公厅讲三点意见：
一、做好档案工作是形势发展的需要，是历史赋予我们的责任
党的十五大高举邓小平理论伟大旗帜，站在跨世纪的历史高度，对我国改革开放和社会主义现代化建设作出了全面部署。做好档案工作，发展档案事业，是实现我国经济发展和社会全面进步的一项不可缺少的基础环节。依法加强民政档案的科学化、规范化管理，更好地为国家改革开放和现代化建设服务，为民政工作深化改革和民政事业的发展服务，是民政部门贯彻落实党的十五大精神的一项重要任务，也是我们的历史责任。
按照党的十五大的战略部署，我国政府机构改革正在深入进行。去年，根据九届全国人大一次会议通过的方案进行的国务院机构改革，已顺利完成。今年，地方政府机构改革即将开始。如何在机构改革中加强各类民政档案的管理，确保档案的完整与安全，是各级民政部门面临的一项重要工作。1998年5月，《国务院办公厅转发国家档案局、中央档案馆关于在国务院机构改革中加强档案管理意见的通知》（国办发〔1998〕15号）指出：加强机构变动部门和单位的档案管理，是国务院机构改革中的一项重要工作。各有关部门和单位要高度重视，密切配合，确保档案得到妥善处置，档案工作得到进一步加强。国务院办公厅提出的上述要求，对于指导我们在机构改革中做好档案工作，具有重要意义，对此，各级民政部门应当予以高度重视。
党的十五届三中全会是贯彻落实党的十五大战略部署的一次重要会议。全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，对于开创我国农业和农村工作新局面，实现我国跨世纪发展的宏伟目标，具有重大意义。为了加强农业和农村档案工作，更好地为农业和农村各项工作服务，1998年10月，国家档案局、中央档案馆发出《关于贯彻落实党的十五届三中全会精神进一步加强农业和农村档案工作的通知》（档函字〔1998〕125号），其中对管好用好农村基层建设档案提出了具体要求。民政工作的重心在基层、重点在农村。指导农村建立健全村委会民主选举、民主决策、民主管理档案特别是村务公开档案，管好用好农村婚姻、殡葬、救灾、社会救济、优抚、安置等民政档案，对于促进农村经济发展，加强农村基层群众自治组织建设、民主法制建设和精神文明建设，保障农民的基本生活权益，维护农村的社会稳定等，都将发挥重要作用。为此，1998年11月民政部办公厅印发了《关于加强农村民政工作档案管理的通知》（民办函〔1998〕214号），各级民政部门应认真贯彻执行。
民政档案管理是民政部门一项重要的基础工作，也是国家档案事业的组成部分。民政部门作为主管社会行政事务的职能部门，承担着社会团体和民办非企业单位登记管理、优抚、安置、救灾、社会救济、基层政权建设、基层群众自治组织建设、社区建设、婚姻管理、行政区划管理、地名管理、行政区域界线的勘定和管理、社会福利、殡葬改革、收容遣送等项工作。民政档案管理就是按照国家的档案管理法律、法规，运用科学的管理手段，对各项民政工作中形成的具有保存价值的不同种类和不同载体的文件材料进行收集、立卷、归档、统计、保管和提供利用等。民政档案包括文书档案和各种专业、专门档案，既是民政部门各项职能活动的历史记录，又是我们研究工作、查考历史、总结经验、正确决策的依据。能否科学地管好用好民政档案，不仅直接影响民政部门职能作用的充分发挥，各项工作的顺利开展，而且还密切关系着国家档案财富的积累和档案事业的发展。正如江泽民总书记指出的：“档案工作是各项工作发展的一个重要基础，这个基础不牢固,将来我们是要负历史责任的。”1996年重新修订的《中华人民共和国档案法》规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业单位和公民都有保护档案的义务。”对此，我们一定要认真学习，深刻理解，把民政档案工作摆到应有的位置，作为民政部门自身建设的重要内容，按照形势发展的客观要求和国家档案管理的法律、法规，本着对党、国家、人民和历史高度负责的态度，努力做好民政档案工作。
二、各地民政档案管理现状
民政工作具有多元性、社会性和群众性的特点。民政工作的特点决定了民政部门形成的档案不仅种类多、数量大，专业性强、管理复杂，而且有些档案还需直接为社会提供利用，为广大民政对象服务，这种情况在县（区）级民政部门表现得尤为突出。
近年来，在国家档案行政管理部门指导下,我们先后派出若干人员深入10多个省市及其所辖部分地（市）、县（区）、乡(镇)，对民政档案的管理现状进行了调研。经初步了解，目前省级和地（市）级民政部门形成的档案主要有文书档案、财会档案、基建档案、社团登记管理档案、收养登记档案、涉外婚姻登记档案（含涉港澳台同胞、涉华侨）、勘界档案、地名档案等，约10多种；县（市、区）级民政部门不仅有以上各种档案（不包括涉外婚姻登记档案），而且还有国内公民婚姻登记档案、优抚对象管理档案（包括伤残军人、烈属等）、安置对象档案（包括退伍军人、老复员军人、军队离退休干部等）、社会救济对象管理档案（包括城市居民最低生活保障对象等）等，约20余种。
长期以来，在各级地方档案行政管理部门的监督和指导下，各地民政档案工作有了很大发展。各级民政部门对档案工作比较重视，在贯彻落实档案管理法律、法规方面采取了一些措施，在“人力、物力、财力”十分紧张的情况下，想方设法积极利用现有条件开展工作。民政档案部门一般都设有专职或兼职档案管理员，配有档案专柜；对机关文书档案、财会档案的管理比较规范，社团登记、婚姻登记、收养登记、勘界、地名等专业、专门档案材料，也按有关要求进行了立卷归档；并且开展了档案利用工作，为各项民政工作及广大民政对象服务。云南、吉林等省民政部门还会同省档案行政管理部门，在本系统开展档案综合管理；吉林白城市洮北区民政局、云南昆明市西山区民政局等许多基层民政部门，先后建立了综合档案室，对局机关形成的全部档案实行集中统一管理，制定了档案分类大纲，建立了各项管理制度，在地方档案管理达标升级活动中取得了较好的成绩。但是，在调查中我们也发现了一些问题，归纳起来，主要有以下四个方面：
一是不少地方的民政部门没有实行档案综合管理。民政厅（局）办公室作为本机关主管档案工作的职能部门，未能按照有关规定要求集中统一管理机关各部门形成的全部档案，充分履行应有的管理职责，致使机关部分专业、专门档案的管理和直属企事业单位的档案工作处于放任自流的状态。
二是档案管理规章制度不健全。一些地方民政部门只有文件材料的归档制度，没有档案保管、查（借）阅等方面的制度及档案管理人员的岗位责任制；各地普遍缺少机关档案综合管理的制度和专业、专门档案管理的制度，目前，民政系统除1983年制定的《全国地名档案管理暂行办法》和1997年颁布实施的《勘界档案管理暂行规定》外，多数专业、专门档案基本上没有全国统一规范的管理办法和管理标准。
三是对机关全部档案缺少必要的总体分类。长期以来，一些地方民政部门对档案没有进行总体分类；有的虽然作了分类,但又各不相同，五花八门，例如将安置对象档案、优抚和社会救济对象管理档案列入财会档案或文书档案或人事档案等等，管理很不规范。
四是档案保管条件较差。相当一部分地、县级民政部门没有档案保管专用库房或专用设备，一部分档案柜仍是陈旧的木质文件柜，既不能防火、防鼠、防虫，又不能隔潮，对于长期保存档案十分不利。
以上问题存在的原因是多方面的，其中既有一些民政部门对档案管理法律、法规学习不深、理解不透、执行不力的因素，也有上级民政部门未给予必要的监督和指导的因素。如果这些问题不加以解决，继续长期存在下去，无论是对民政部门的各项工作，还是对国家的档案事业，都会带来不应有的损失。因此，我们应当积极配合各级档案行政管理部门，认真研究和解决存在的问题，采取有力措施，加强民政档案的管理。
三、今后一个时期的几项重点工作
今年是我国历史上具有特殊意义的一年。全国人民将隆重庆祝中华人民共和国建国50周年，我国政府将恢复对澳门行使主权，在党的十五大精神指引下，我国的改革开放和社会主义现代化建设事业将跨入21世纪，进入新的历史发展时期。今年也是民政工作改革、发展的关键的一年，我们不仅要完成年内的各项任务，而且要为开创21世纪民政工作的新局面作准备、打基础。年初召开的全国民政厅（局）长电视电话会议，对全国的民政工作作了部署，其总体要求是：以邓小平理论为指导，认真贯彻党的十五大和十五届三中全会精神，紧紧围绕改革、发展、稳定的大局，切实履行社会行政事务管理职能，全面推进基层民主政治建设，建立健全社会救助和社会福利制度，认真落实优抚安置政策，强化民间组织和行政区划管理，加强法制建设和自身建设，积极推进民政事业社会化，推动民政工作全面进步。根据这一总体要求，今后一个时期的民政档案工作要与形势发展相适应，更好地服从和服务于党和国家的工作大局及民政工作的全局，从民政档案管理的实际情况出发，全面贯彻落实《中华人民共和国档案法》及有关法规，积极配合档案行政管理部门，以实现档案法制化、规范化、现代化管理为目标，以实行档案综合管理为手段，进一步提高民政档案的管理水平。为此，各级民政部门应重点做好以下几项工作：
(一)进一步完善管理体制，明确管理职责
《中华人民共和国档案法》规定：档案工作实行“统一领导、分级管理”的原则。根据这一原则,各级民政部门的档案工作要继续认真接受同级档案行政管理部门的监督和指导。由于民政档案种类较多，其中的专业、专门档案与文书档案明显不同，在形成过程、归档原则、管理方法、利用范围等方面，既有自身的特殊性，又有彼此相同的行业特征，需要制定统一标准。1991年国家档案局在《关于中央、国家机关档案机构主要职责范围与业务管理权限的意见》中指出：中央、国家机关的档案机构,在国家档案行政管理部门统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导下，可根据本系统、本行业、本专业的管理体制和档案管理的特殊要求，对本系统、本行业、本专业的档案工作进行必要的监督和指导。根据国家档案局的这一要求，今后，民政部档案管理部门将在国家档案行政管理部门的指导下，在一定范围内对民政系统的档案工作进行必要的监督和指导；通过制定某些专业、专门档案的管理办法和业务标准，推行档案综合管理；召开有关档案工作会议，组织经验交流，开展业务培训等，加强对各类民政专业、专门档案的管理。各地民政档案部门也应积极会同地方档案行政管理部门，对本系统的档案工作给予必要的监督和指导，保证各类民政档案管理有序，安全可靠，更好地发挥其应有的作用和效益。当前，我们要主动配合各级档案行政管理部门，按照国家档案局、中央档案馆关于进一步加强农业和农村档案工作的通知和民政部办公厅关于加强农村民政工作档案管理的通知要求，把加强对农村民政档案工作的指导作为贯彻落实党的十五届三中全会精神的一项重要任务，抓紧抓好。同时，还要积极指导和推动本系统实行档案综合管理；按照国家有关的管理办法和要求，做好勘界、地名等各类专业、专门档案管理的监督、指导工作。
(二)大力开展机关档案综合管理
对机关各类档案实行综合管理，是贯彻机关档案“集中统一管理”原则的有效形式，也是保证各类档案完整、安全和有效利用的一项重要措施。国家档案局在颁布的《机关档案工作条例》和《机关档案工作业务建设规范》中明确规定:“各机关在工作活动中形成的全部档案均由本机关档案部门集中统一管理。”“机关档案工作的基本任务是：对机关各部门形成的各种文件材料的收集、整理、立卷和归档工作进行监督和指导；集中统一管理机关各种门类和载体的档案，积极提供利用，为机关各项工作服务；在统一领导、分级管理的原则下,各专业主管机关对所属单位和本专业的档案工作进行监督和指导；……”民政部门既有文书档案，又有专业、专门档案，特别是1988年政府机构改革以来，随着民政部门职能的调整，民政工作改革的持续深化，在社团管理、地名管理、勘界、收养、最低生活保障等诸多工作领域，形成了不少的专业、专门档案。这些档案的形成，一方面真实地反映了民政部门的职能活动，成为民政部门乃至国家的宝贵财富，另一方面也扩大了民政档案管理的范围，增加了管理的难度。各级民政档案部门要适应这一情况的变化，认真按照有关规定的要求，切实履行应有的管理职责，通过档案综合管理的形式，将本机关的全部档案尤其是各业务部门形成的专业、专门档案，进行集中统一管理，决不能对其不管不问、放任自流。同时，还要加强对直属企业、事业单位档案工作的监督和指导。
开展机关档案综合管理，一般可采取以下两种形式：一是建立综合档案室，集中统一保管本单位的全部档案；二是集中统一管理档案信息（包括档案的目录及相关数据等），分室保管档案。各级民政部门应结合本单位的具体情况，积极创造条件，建立综合档案室；如尚不具备条件，则应制定统一的综合管理制度，明确分室保管后各单位的职责，由民政档案部门加强监督和指导，并负责保管本机关全部档案的目录和进行档案的统计、鉴定等。为了帮助各级民政部门开展档案综合管理，进一步明确综合管理的范围，最近，民政部档案资料馆起草了《民政机关档案综合管理范围》，将在广泛征求意见的基础上，发布执行。
当前，地方政府机构改革工作即将开始。各级民政部门应积极抓住机遇，采取措施，把机关档案综合管理搞上去，这对于做好机构改革中的档案工作，确保档案的完整、安全和长远利用，有重要的现实意义。
（三）建立健全规章制度，加强民政档案法制建设
增强档案法治观念，加强民政档案法制建设，既是贯彻落实党的十五大精神的需要，也是民政事业发展的需要。各级民政部门要依据国家有关法律、法规，结合自身实际，建立健全档案管理的各项规章制度。根据多数民政专业、专门档案缺少统一规范的管理办法和管理标准的情况，民政部档案资料馆将积极会同国家档案行政管理部门及有关业务部门，在充分调查研究的基础上，抓紧起草制订各种业务档案管理规章。当前，要着重抓好《婚姻登记档案管理办法》、《社团与民办非企业单位登记档案管理办法》的制定和《全国地名档案管理暂行办法》的修订工作，以进一步规范这些档案的管理。
勘界档案属于国家所有，必须高度重视，加强管理。各级民政部门要认真执行1997年由国务院勘界办和国家档案局共同制定的《勘界档案管理暂行规定》。各级勘界部门应积极做好勘界文书和勘界成果材料的立卷、归档、移交工作；民政档案部门要实施监督、指导，并妥善接收、保管和开发利用好这部分档案，为行政区划和勘界工作服务。
要建立健全档案管理制度。各级民政部门不仅要有各类档案材料的归档制度，而且要有档案的保管、查（借）阅等制度及档案管理人员的岗位责任制；在开展机关档案综合管理的同时，还应研究制定档案的综合管理制度和档案的分类标准。对机关的全部档案进行总体分类是实行档案综合管理的重要环节，也是科学规范地管理档案的重要手段。各级民政档案部门要主动会同各级档案行政管理部门，并结合本机关档案管理的实际，积极探索、研究和制定档案的总体分类标准。
（四）抓好民政档案管理基础建设，逐步实现档案管理的现代化
各级民政部门要充分重视档案管理基础建设，为档案管理创造必要的条件，把档案管理基础建设作为实现档案管理现代化的一项长期的重要的任务，认真抓好。档案管理基础建设主要包括两个方面：一是档案业务建设，包括建立健全各项规章制度、对档案实行科学规范的管理、充分发挥档案的作用、不断提高档案人员的政治和业务素质等软件方面的建设；二是档案设施建设，包括设置档案标准库房，配备档案专柜、专用设备和标准装具等硬件方面的建设。近年来，为提高政府机关各部门的档案管理水平，各级地方档案行政管理部门组织开展了档案管理达标升级活动。各级民政部门应当积极地参加这一活动，通过达标升级，加强档案业务建设，改善档案设施条件，积极开发利用档案信息资源，为领导决策和各项工作服务，使本部门的档案管理水平得到进一步提高。
随着现代科学技术的发展和办公自动化技术的普及，使用计算机管理档案，已成为当今国内外实现档案管理现代化的重要手段之一。各级民政部门应当立足当前，着眼未来，积极采取措施，把应用计算机管理档案纳入本单位的办公自动化进程；各级民政档案部门及档案管理人员也要进一步解放思想，努力掌握现代科学技术知识，学会利用计算机技术管理档案，以逐步实现民政档案管理的现代化。
同志们！民政档案管理是各级民政部门一项十分重要的基础工作，艰苦复杂、任重道远。要做好这项工作，既需要各级领导的关心、支持，又需要民政档案部门的不懈努力。我们一定要把民政档案工作作为各级民政部门自身建设中一项不容忽视的重要任务来抓，继续发扬’９８抗洪精神和民政战线全心全意为人民服务的孺子牛精神，牢记肩负的历史责任，在党的十五大精神指引下，依据国家档案管理的法律、法规，进一步加强民政档案管理，为民政工作和国家档案事业的跨世纪发展，作出应有的贡献！
