公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释
公安部
公安部关于印发《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》的通知
公通字〔2006〕12号
各省、自治区、直辖市公安厅、局，新疆生产建设兵团公安局：
2005年8月28日第十届全国人大常委会第十七次会议通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》，将于2006年3月1日起施行。为确保该法的正确有效贯彻实施，现将《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》印发给你们，请遵照执行。
各地贯彻执行《中华人民共和国治安管理处罚法》的情况和遇到的问题，请及时报部。
二○○六年一月二十三日
公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释
根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定，现对公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）的有关问题解释如下：
一、关于治安案件的调解问题。根据《治安管理处罚法》第9条的规定，对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物以及其他违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关应当本着化解矛盾纠纷、维护社会稳定、构建和谐社会的要求，依法尽量予以调解处理。特别是对因家庭、邻里、同事之间纠纷引起的违反治安管理行为，情节较轻，双方当事人愿意和解的，如制造噪声、发送信息、饲养动物干扰他人正常生活，放任动物恐吓他人、侮辱、诽谤、诬告陷害、侵犯隐私、偷开机动车等治安案件，公安机关都可以调解处理。同时，为确保调解取得良好效果，调解前应当及时依法做深入细致的调查取证工作，以查明事实、收集证据、分清责任。调解达成协议的，应当制作调解书，交双方当事人签字。
二、关于涉外治安案件的办理问题。《治安管理处罚法》第10条第2款规定：“对违反治安管理的外国人可以附加适用限期出境、驱逐出境”。对外国人需要依法适用限期出境、驱逐出境处罚的，由承办案件的公安机关逐级上报公安部或者公安部授权的省级人民政府公安机关决定，由承办案件的公安机关执行。对外国人依法决定行政拘留的，由承办案件的县级以上（含县级，下同）公安机关决定，不再报上一级公安机关批准。对外国人依法决定警告、罚款、行政拘留，并附加适用限期出境、驱逐出境处罚的，应当在警告、罚款、行政拘留执行完毕后，再执行限期出境、驱逐出境。
三、关于不予处罚问题。《治安管理处罚法》第12条、第13条、第14条、第19条对不予处罚的情形作了明确规定，公安机关对依法不予处罚的违反治安管理行为人，有违法所得的，应当依法予以追缴；有非法财物的，应当依法予以收缴。
《治安管理处罚法》第22条对违反治安管理行为的追究时效作了明确规定，公安机关对超过追究时效的违反治安管理行为不再处罚，但有违禁品的，应当依法予以收缴。
四、关于对单位违反治安管理的处罚问题。《治安管理处罚法》第18条规定，“单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照其规定处罚”，并在第54条规定可以吊销公安机关发放的许可证。对单位实施《治安管理处罚法》第三章所规定的违反治安管理行为的，应当依法对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以治安管理处罚；其他法律、行政法规对同一行为明确规定由公安机关给予单位警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物等处罚，或者采取责令其限期停业整顿、停业整顿、取缔等强制措施的，应当依照其规定办理。对被依法吊销许可证的单位，应当同时依法收缴非法财物、追缴违法所得。参照刑法的规定，单位是指公司、企业、事业单位、机关、团体。
五、关于不执行行政拘留处罚问题。根据《治安管理处罚法》第21条的规定，对“已满十四周岁不满十六周岁的”，“已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的”，“七十周岁以上的”，“怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的”违反治安管理行为人，可以依法作出行政拘留处罚决定，但不投送拘留所执行。被处罚人居住地公安派出所应当会同被处罚人所在单位、学校、家庭、居（村）民委员会、未成年人保护组织和有关社会团体进行帮教。上述未成年人、老年人的年龄、怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的妇女的情况，以其实施违反治安管理行为或者正要执行行政拘留时的实际情况确定，即违反治安管理行为人在实施违反治安管理行为时具有上述情形之一的，或者执行行政拘留时符合上述情形之一的，均不再投送拘留所执行行政拘留。
六、关于取缔问题。根据《治安管理处罚法》第54条的规定，对未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业的，予以取缔。这里的“按照国家规定需要由公安机关许可的行业”，是指按照有关法律、行政法规和国务院决定的有关规定，需要由公安机关许可的旅馆业、典当业、公章刻制业、保安培训业等行业。取缔应当由违反治安管理行为发生地的县级以上公安机关作出决定，按照《治安管理处罚法》的有关规定采取相应的措施，如责令停止相关经营活动、进入无证经营场所进行检查、扣押与案件有关的需要作为证据的物品等。在取缔的同时，应当依法收缴非法财物、追缴违法所得。
七、关于强制性教育措施问题。《治安管理处罚法》第76条规定，对有“引诱、容留、介绍他人卖淫”，“制作、运输、复制、出售、出租淫秽的书刊、图片、影片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息”，“以营利为目的，为赌博提供条件的，或者参与赌博赌资较大的”行为，“屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施”。这里的“强制性教育措施”目前是指劳动教养；“按照国家规定”是指按照《治安管理处罚法》和其他有关劳动教养的法律、行政法规的规定；“屡教不改”是指有上述行为被依法判处刑罚执行期满后五年内又实施前述行为之一，或者被依法予以罚款、行政拘留、收容教育、劳动教养执行期满后三年内实施前述行为之一，情节较重，但尚不够刑事处罚的情形。
八、关于询问查证时间问题。《治安管理处罚法》第83条第1款规定，“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时”。这里的“依照本法规定可能适用行政拘留处罚”，是指本法第三章对行为人实施的违反治安管理行为设定了行政拘留处罚，且根据其行为的性质和情节轻重，可能依法对违反治安管理行为人决定予以行政拘留的案件。
根据《治安管理处罚法》第82条和第83条的规定，公安机关或者办案部门负责人在审批书面传唤时，可以一并审批询问查证时间。对经过询问查证，属于“情况复杂”，且“依照本法规定可能适用行政拘留处罚”的案件，需要对违反治安管理行为人适用超过8小时询问查证时间的，需口头或者书面报经公安机关或者其办案部门负责人批准。对口头报批的，办案民警应当记录在案。
九、关于询问不满16周岁的未成年人问题。《治安管理处罚法》第84条、第85条规定，询问不满16周岁的违反治安管理行为人、被侵害人或者其他证人，应当通知其父母或者其他监护人到场。上述人员父母双亡，又没有其他监护人的，因种种原因无法找到其父母或者其他监护人的，以及其父母或者其他监护人收到通知后拒不到场或者不能及时到场的，办案民警应当将有关情况在笔录中注明。为保证询问的合法性和证据的有效性，在被询问人的父母或者其他监护人不能到场时，可以邀请办案地居（村）民委员会的人员，或者被询问人在办案地有完全行为能力的亲友，或者所在学校的教师，或者其他见证人到场。询问笔录应当由办案民警、被询问人、见证人签名或者盖章。有条件的地方，还可以对询问过程进行录音、录像。
十、关于铁路、交通、民航、森林公安机关和海关侦查走私犯罪公安机构以及新疆生产建设兵团公安局的治安管理处罚权问题。《治安管理处罚法》第91条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下罚款可以由公安派出所决定。”根据有关法律，铁路、交通、民航、森林公安机关依法负责其管辖范围内的治安管理工作，《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第6条赋予了海关侦查走私犯罪公安机构对阻碍海关缉私警察依法执行职务的治安案件的查处权。为有效维护社会治安，县级以上铁路、交通、民航、森林公安机关对其管辖的治安案件，可以依法作出治安管理处罚决定，铁路、交通、民航、森林公安派出所可以作出警告、500元以下罚款的治安管理处罚决定；海关系统相当于县级以上公安机关的侦查走私犯罪公安机构可以依法查处阻碍缉私警察依法执行职务的治安案件，并依法作出治安管理处罚决定。
新疆生产建设兵团系统的县级以上公安局应当视为“县级以上人民政府公安机关”，可以依法作出治安管理处罚决定；其所属的公安派出所可以依法作出警告、500元以下罚款的治安管理处罚决定。
十一、关于限制人身自由的强制措施折抵行政拘留问题。《治安管理处罚法》第92条规定：“对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。”这里的“强制措施限制人身自由的时间”，包括被行政拘留人在被行政拘留前因同一行为被依法刑事拘留、逮捕时间。如果被行政拘留人被刑事拘留、逮捕的时间已超过被行政拘留的时间的，则行政拘留不再执行，但办案部门必须将《治安管理处罚决定书》送达被处罚人。
十二、关于办理治安案件期限问题。《治安管理处罚法》第99条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”这里的“鉴定期间”，是指公安机关提交鉴定之日起至鉴定机构作出鉴定结论并送达公安机关的期间。公安机关应当切实提高办案效率，保证在法定期限内办结治安案件。对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证。因违反治安管理行为人在逃，导致无法查清案件事实，无法收集足够证据而结不了案的，公安机关应当向被侵害人说明原因。对调解未达成协议或者达成协议后不履行的治安案件的办案期限，应当从调解未达成协议或者达成协议后不履行之日起开始计算。
公安派出所承办的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属县级以上公安机关负责人批准。
十三、关于将被拘留人送达拘留所执行问题。《治安管理处罚法》第103条规定：“对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。”这里的“送达拘留所执行”，是指作出行政拘留决定的公安机关将被决定行政拘留的人送到拘留所并交付执行，拘留所依法办理入所手续后即为送达。
十四、关于治安行政诉讼案件的出庭应诉问题。《治安管理处罚法》取消了行政复议前置程序。被处罚人对治安管理处罚决定不服的，既可以申请行政复议,也可以直接提起行政诉讼。对未经行政复议和经行政复议决定维持原处罚决定的行政诉讼案件，由作出处罚决定的公安机关负责人和原办案部门的承办民警出庭应诉；对经行政复议决定撤销、变更原处罚决定或者责令被申请人重新作出具体行政行为的行政诉讼案件，由行政复议机关负责人和行政复议机构的承办民警出庭应诉。
十五、关于《治安管理处罚法》的溯及力问题。按照《中华人民共和国立法法》第84条的规定，《治安管理处罚法》不溯及既往。《治安管理处罚法》施行后，对其施行前发生且尚未作出处罚决定的违反治安管理行为，适用《中华人民共和国治安管理处罚条例》；但是，如果《治安管理处罚法》不认为是违反治安管理行为或者处罚较轻的，适用《治安管理处罚法》。
一、新刑诉法关于侦查人员出庭作证的规定及其理论
2012年3月14日第十一届全国人大五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》。新刑事诉讼法（以下简称“新刑诉法”）第五十七条第二款规定，“现有证据材料不能证明证据收集的合法性的，人民检察院可以提请人民法院通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况；人民法院可以通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况。有关侦查人员或者其他人员也可以要求出庭说明情况。经人民法院通知，有关人员应当出庭”。该法第一百八十七条第二款规定，“人民警察就其执行职务时目击的犯罪情况作为证人出庭作证，适用前款规定”。“适用前款规定”主要是指该法第一百八十七条第一款：“公诉人、当事人或者辩护人、诉讼代理人对证人证言有异议，且该证人证言对案件定罪量刑有重大影响，人民法院认为证人有必要出庭作证的，证人应当出庭作证”。上述条文的规定是对我国侦查人员出庭作证的司法经验的总结，使侦查人员出庭作证在我国刑事诉讼法中得到确立。
从刑事诉讼理论上来说，侦查人员出庭作证是刑事诉讼的应有之义。这主要是因为：首先，在刑事案件中，侦查人员有可能是案件过程的直接目击者或经历者，也有可能是案件中证据的直接收集者、制作者或保全者。在前一种情况下，侦查人员基于对案件事实的感知出庭作证，其与证人具有一致性，特别是在没有其他人在场的情况下，侦查人员往往是唯一的目击证人；后一种情况下，当辩方提出排除非法证据的诉讼请求时，由证据的直接收集、制作或保全的侦查人员出庭接受法庭的调查是最具有说服力的。其次，侦查人员出庭作证也是刑事诉讼直接言词原则的要求。直接原则是指案件的审理，除法官主持，检察官、被告人及其辩护人参与外，若案件中有被害人、证人或鉴定人的，这些诉讼参与人也应当在场。除法律另有规定者外，如上述人员在审理时不在场，就不得进行法庭审理。言词原则是指法庭审理采取言词陈述的方式进行。当侦查人员不出庭，而是通过书面说明或者其他方式对于案件事实或者证据收集事实进行证明时，就违背了直接言词原则，不利于排除非法证据，可能会影响司法的公信力。可见，侦查人员出庭作证在规范侦查活动、查明案件事实真相和保障程序公开等方面都具有重要的作用。
而世界各主要国家关于侦查人员出庭作证却并未在立法中将其作为一种特殊情况予以单列，而大都是将其归入证人出庭作证的范畴，如英国，该国有一句著名的箴言“警察是法庭的仆人”（policeman is the public servant of the court）。《1984年警察与证据法》第76条规定：“如果被告人向法庭声称其供述是或可能是基于非法或其他不适当手段作出的，法庭就应当将不利于被告人的供述予以排除，除非控诉方能够证明该供述并非是上述情况下获得的。”控诉方证明的最佳手段就是让证据的直接收集者——警察出庭作证，接受法庭的调查。在美国，《联邦证据规则》第601条规定：“除本证据规则另有规定外，每个人都有资格作为证人。”该条的“另有规定”只排除了法官和陪审员在本案中的证人资格问题，作为侦查人员的警察是具有证人资格的。而法国《刑事诉讼法》第101条规定：“预审法官通过执达员或公共力量的工作人员传唤其认为能够提供证言的任何人。”在日本《刑事诉讼法》第143条的规定：“法院、除了本法有特别规定的以外，可以将任何人作为证人进行询问。”这里的“特别规定”主要是指享有拒证权的人及诉讼当事人。依据该法第157条、第158条的规定，当事人主要是指检察官、被告人及法官，侦查人员并不包括其中。通过将上述条文与我国新刑诉法中的规定进行对比可以发现，我国在侦查人员出庭作证上予以了明确的规定，这是立法者重视的表现，也为侦查人员出庭作证提供了充足的法律基础。
近年来，程序正义的理念得到了我国理论界和实务界越来越多的认可和接受，如2010年两高三部共同发布的《关于办理刑事案件排除非法证据的若干问题的规定》和2012年全国人大通过的新刑诉法中都有关于排除非法证据的规定。这为我国程序性辩护制度的建立提供了立法基础。新刑诉法中规定的必要的休息时间并没有具体的规定，是由侦查机关自由裁量的范围，该证据的取得方式不存在不合法的情况，为此无需侦查人员出庭作证。最终，法庭很可能会支持公诉人的意见，而不要求侦查人员出庭作证。这一实施问题不仅需要理论上统一认识，也需要在立法上予以明确。
二、侦查人员出庭作证的程序法则与机制
新刑诉法第五十七条和第一百八十七条中已经明确规定了侦查人员在协助检察机关证明取证合法性和就自身执行职务过程中所目击的犯罪情况需要出庭作证。但是，结合现有的司法实践经验来看，要提高其出庭作证率，还需要进一步加强侦查人员出庭作证的相关机制。
新刑诉法在证人出庭方面有了很大的修改，在解决证人出庭“三不”（不敢出庭、不愿出庭、不能出庭）问题上做了非常大的努力。针对证人害怕作证后遭到被告人报复和不敢出庭的情况，新刑诉法第六十一条和第六十二条规定了对于证人及其近亲属的保护措施；针对证人不愿出庭的情况，新刑诉法第一百八十八条规定了训诫和司法拘留等措施强制其到庭；针对证人不能出庭的情况，新刑诉法第六十三条规定了经济补助、就业保障等措施。要注意的是，新刑诉法第五十七条和第一百八十七条第二款中的侦查人员身份是不同的，出庭的义务指向也是不同的。第五十七条中侦查人员主要是针对证据收集的合法性出庭作证，第一百八十七条第二款则是针对其在案件中目击的犯罪情况作为证人出庭作证。可见这两个条文所指向的证明对象是不同的，前者是针对证据收集的合法性，后者是针对案件事实；前者是其侦查职责的延伸，后者是证人出庭作证的义务。在符合第一百八十七条第二款规定的情形时，侦查人员出庭作证可以部分参照适用关于证人的相关规定。但是，侦查人员基于其国家工作人员的身份与一般证人是存在区别的，故不能适用一般证人的相关规定，这主要表现在以下几个方面：第一，在经济补偿方面，侦查人员出庭作证是其侦查行为的当然延伸，是其追诉犯罪职责的应有之义，为此，其经济补偿应由所在机关自行负担；第二，在不出庭时的强制到庭措施方面，基于我国现行的刑事诉讼体系，从维护国家机关形象的角度来看，适用于普通证人的司法拘留不应当也不可能适用于侦查人员。结合以上论述，笔者认为，加强侦查人员出庭作证需要以我国现行的刑事诉讼体制为基础，在观念、技术、标准、惩戒、保护等方面做出努力：
第一，加强宣传教育，转变观念。侦查人员出庭作证主要是基于其为犯罪事实的目击者或取证过程的亲历者，最了解犯罪行为和犯罪人，也最了解证据收集是否合法的情况，由他们直接出庭作证，不仅有利于保证法庭查明案件事实，追究犯罪；也有利于对证据收集合法性作有力的证明，并有利于保护被告人的辩护权与质证权。
第二，强化侦查人员出庭作证的技能培训。很多时候侦查人员不出庭作证是由于侦查人员不具有出庭接受法庭调查及控辩双方交叉询问的技能。为此，提高侦查人员出庭作证的能力是非常必要的。这主要包括：首先，侦查人员应充分了解法庭结构和审理程序；其次，侦查人员应就所需陈述的事实和说明的问题做全面的准备，并能流利的表达；再次，侦查人员应学会相应的司法礼仪。
第三，应建立法律共同体之间所认同的侦查人员出庭作证的适用条件。侦查人员出庭作证有利于查明案件事实，有利于实现公平正义。但是，这并不表示所有涉及侦查人员的情况在为被告人及其辩护律师申请时都需要其出庭作证。新刑诉法第五十七条第二款的规定：“现有证据材料不能证明证据收集的合法性的，人民检察院可以提请人民法院通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况”，可见，侦查人员出庭的适用条件是公诉机关通过向法庭提供讯问笔录、录音录像、羁押记录、体检记录等材料不能证明证据收集的合法性，造成有关证据可能被认定为非法证据而被排除的情形。审判人员认为可能存在新刑诉法第五十四条规定的以非法方法收集证据的情形，对该证据的合法性进行法庭调查的，公诉人可以参照第五十七条第二款规定申请法庭通知侦查人员出庭说明情况。公诉人不能当庭证明证据收集的合法性，需要调查核实的，可以建议法庭延期审理。
第四，应建立和执行对出庭作证侦查人员的保护制度。侦查人员出庭作证的案件范围主要是在毒品犯罪、涉黑犯罪、反恐犯罪等案件中，这些案件中大量运用了诱惑侦查、卧底侦查、控制下交付和其他侦查手段，但是，这些案件的组织性和高度危险性使得侦查人员及其近亲属的人身安全将受到极大的威胁。为了保障侦查人员的人身安全，新刑诉法第一百五十二条的规定：“如果使用该证据可能危及有关人员的人身安全，或者可能产生其他严重后果的，应当采取不暴露有关人员身份、技术方法等保护措施，必要的时候，可以由审判人员在庭外对证据进行核实。”。这一规定是非常合理和必要的，需要得到切实执行，以防有关信息外泄而导致对侦查人员及其近亲属的人身安全和住宅安全的侵害。
（作者系上海社会科学院博士生导师）
