加大调解力度，促进司法和谐
王丹 王长君
随着“构建和谐社会”重大举措的提出，调解结案也成为法院青睐的结案方式，而调解也就成了“司法和谐”的代名词，各级法院均采取各种有效的方式，实现调解效益最大化，取得了较好的效果，但同时也存在一些问题与不足
整体原因
1. 调解需要一定的时间，在不断加强审判流程管理、强化审限管理的同时，工作效率的提高越来越受到重视，调解的工作力度在一定程度上被削弱。
2. 案件数量的不断增加与警力相对紧缺的矛盾进一步突出，使法官应接不暇，没有时间过多地做当事人的调解工作，从而忽视了调解工作，甚至流于程序，客观上造成调解不能,从而降低调解结案率。
3. 调解需要当事人对法官的信任，而目前法院的司法权威和法官的社会公信力与社会及当事人的期望值有较大的差距，对法院及法官还有一种不太信任的态度，怕调解使自己吃亏。
4. 案件承办人员对司法政策的理解不够全面，除部分案件应当先调解外，认为其它案件调解并非必经程序，或认为调解过多有损法院形象，更体现不出法律的权威性或说强制性的一面。
5. “人情”的干预，导致部分法官不当行使调解的权利，也影响了当事人自由处分权的行使。
6. 法律意识不断增强，经济进一步发展，诉讼的目的不再主要是经济利益，很大程度上打官司是“打个名气、掰个输赢”，当事人不愿调解。
个体(具体案件)原因
1. 债务及经济纠纷案件调解率较高，但调解率浮动幅度较大。原因是债务案件是一种既期、短期利益，责任明确，争议不大，只是暂时给付不能，相对来说调解结案较容易，案件调解率也较高，但从调解率浮动幅度较大，主要原因是前几年金融机构贷款纠纷案件大量积累，为及时追回贷款，化解金融风险，保护自己的合法权益，大量纠纷涌向向法院，有时占当年法院此类案件的绝大部分，此类案件基本都能调解结案，从而使当年案件调解率大幅度上升；从2003年以后，此类案件诉讼高峰期结束，即使有也仅占此类案件的极少部分，也导致了案件调解率和案件数量的大幅度降低。
2. 离婚、相邻案件调解率较低且较稳定。其原因是随着经济的发展和改革开放的进一步深化，西方的婚姻观念不断冲击着我国传统的婚姻观念，人们对婚姻观念有较大的转变，其权利意识进一步增强，婚姻自由越来越成为追求的目标，人性化得到充分体现，从而导致离婚案件的增加。再加上妇女地位的提高，人身、财产的独立性得到空前增强，对男子的依附性大大减弱，这也成为离婚的“催化剂”。在案件诉讼过程中，双方对离婚与否绝大多数能达成共识，但财产分割、孩子抚养就成为争议的焦点，从而导致调解不能，直接的反映就是调解率较低且稳定；相邻案件的双方当事人主要是隔壁两邻，有的还是亲属关系，其所争议的标的是具有长期性，甚至关系到子孙后代的长远利益，所以当事人在处分自己的权利时非常谨慎，出现“宁伤感情也不损后代利益”局面，故造成案件调解的难度增大，案件调解率较低的原因。
3. 侵权赔偿纠纷案件的调解率居中且基本稳定。侵权赔偿案件特别是人身损害赔偿案件既涉及到财产权更涉及到人身权，产生纠纷的原因是平时积怨的结果，“百尺之冰，非一日之寒”，在诉讼过程中分歧较大，不容易调解结案，打官司的目的不仅是财产利益更是精神（心理）利益，甚至是打官司是“打个名气、掰个输赢、讨个说法”，判决效果更好，当事人根本不愿调解，故此类案件调解率较低。
4. 其它案件（主要是特殊侵权等新类型案件）的调解率不稳定，波动幅度较大。随着我国法制进程的不断推进，法院受理案件范围越来越广，新类型案件层出不穷，且越来越专业化，每年所出现的新类型案件没有一定的规律性，具有较大的偶然性，且不同的案件的调解方法也有较大的差异性，甚至部分案件（特别程序）依法根本就不适用调解，调解率波动幅度较大就成了势在必然。
存在的问题与不足
在调解工作中存在两种倾向：一是过于强调调解率，以调解结案作为评定工作和法官能力发主要指标。这就会使一些案件承办人员为了调解结案，出现强制调解的情况，如在审判实践中出现的“以拖压调”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱压调”等，甚至因法院内部审限及畏难情绪也会出现而对当事人采取强迫调解的现象；强调调解结案只是一种结案方式，辩证看待调解工作虽然能够产生良好的法律效果和社会效果，但它并不是一个终极目标，审判活动的终极目标是实现公正和效率，不能为了完成调解结案的指标而久调不决，拖延时间；也不能违法调解，压制当事人，给当事人留下“和稀泥”的印象，让当事人心有不甘；二是忽视调解工作，使调解成为走形式。调解本来就是当事人之间一个互让互谅的过程，为使纠纷解决，必定有双方在利益上有所让步，而法官一旦把握不好审判者和调解者的双重身份，要求让步的一方当事人会理解为司法的不公，对调解失去信心，表现为不积极，敷衍了事，这也打击了法官主持调解的积极性，使审判中的调解程序走走过场，很难调解结案，诉讼效率低。
调解立法规范存在的问题与思考和对策
（一）调解立法规范存在的不足
１．法律规定调解必须在查明事实、分清责任的基础上进行弊多利少。根据民事诉讼法的规定，法院应根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。查明事实、分清责任是判决的前提条件，而调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。当事人选择调解的目的之一就是要提高效率，如果所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解，调解的优势就会丧失，还不如判决更简便、快捷。可见，一味要求查明事实、分清责任，既不尊重当事人的自由处分权，耗时、费力，又浪费法院的审判资源。
２．法律及司法解释的规定过于简单，审判实践中难以操作。民事诉讼法、最高法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》设专章规定了调解，但内容简单，过于原则，缺乏法官和当事人必须遵守的程序和规范。这一方面造成法官在实施过程中随意性很大，何时调解、如何调解，均由法官决定，没有程序性的约束；另一方面，造成法官在实施过程中不敢大胆适用。
３．“调审合一”影响司法公正。民事诉讼法对调解的程序未作独立、专门的规定，实行的是“调审合一”的调解模式。这种模式对降低诉讼成本、避免严格程序带来的对抗性，具有一定的合理性和现实意义。但是，随着司法改革的进一步深化，它在审判实践中所暴露出来的弊端日益突出，如在案件审理过程中，法官常常身兼调解者和审判者双重身份，势必造成法官在身份上的冲突，一旦调解不成，容易使当事人对法院的公正和判决的正义产生怀疑，有损司法权威。
４．调解中的职权主义色彩过重。民事审判方式改革虽然起步较早，但传统审判方式的影响依然根深蒂固，反映在调解上就是法官的职权主义特别突出。首先，法官对运用调解方式还是判决方式结案，拥有较大的选择权，有些能调解结案的案件，法官却将调解走了过场；有些案件应当及时判决，法官却在开庭后反复调解，久调不决。其次，调解中法官多是扮演“主宰者”角色，忽视当事人尤其是债权人的诉讼权利和实体权益，甚至强迫或变相强迫当事人接受调解。
５．赋予当事人反悔权的规定有待完善。根据民事诉讼法的规定，调解书送达前任何一方当事人都可以反悔，而无需任何理由。因此，当事人在诉讼中达成的调解协议对当事人并无任何约束力。这对调解制度的发展产生了不利影响，损害了法院的权威和遵守调解协议一方当事人的利益，导致了审判资源的浪费，助长了当事人在调解中随意言行、不负责任的倾向。
6．审限对调解的影响应引起重视。根据民事诉讼法的规定，适用简易程序审理的案件，应当在立案之日起３个月内审结。对于适用简易程序审理的案件来讲，因法官在同一时间段内审理的案件数量太多，导致实际分配到每一个案件上的绝对时间是不到３个月的，并且有些案件在调解过程中需要进行“冷处理”，因法律及司法解释未明确规定适用简易程序审理案件的期限是否可以延长，导致有些本来可以采用调解方式解决的纠纷最后却采用了判决方式解决。
卫生部、国家质检总局、国家工商总局、国家经贸委农业部、公安部、国家药品监管局、总后卫生部关于深入开展食品打假专项斗争联合行动的通知
卫生部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商总局等
卫生部、国家质检总局、国家工商总局、国家经贸委农业部、公安部、国家药品监管局、总后卫生部关于深入开展食品打假专项斗争联合行动的通知
2001/05/29
卫法监发(2001)147号
各省、自治区、直辖市卫生厅局、质量技监局、各直属出入境检验检疫局、工商局、经委、商委、农业（牧）厅局、公安厅局、药监局、各军区、各军兵种卫生部：
根据《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（国发〔２００１〕１１号）、国务院办公厅《关于继续深入开展严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动联合行动的通知》（国办发〔２００１〕３２号）和全国第二次打假联合行动电视电话会议的精神，食品打假专项斗争由卫生部、质检总局会同工商总局、国家经贸委、农业部等部门负责指导和协调。为更好地贯彻落实中央精神，调动一切力量，集中时间，开展重点打击工作，现通知如下：
一、指导思想和预期目标
食品打假专项斗争是整顿和规范市场经济秩序工作的一项重要内容，是保证当前经济正常运行和完善社会主义市场经济体制的重要举措，也是确保人民群众身体健康和生命安全的迫切要求。食品打假专项斗争的指导思想是：以江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，以国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和国务院办公厅《关于继续深入开展严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动联合行动的通知》为依据，以保护人民健康和规范市场经济秩序为宗旨，根据确定的工作重点开展打假专项斗争。
预期目标：通过在全国范围内的专项整治工作，争取在年内使食品打假专项斗争取得阶段性成果，使严重危害人民健康的违法犯罪活动得到有效的遏制，使群众反映强烈、后果严重、影响恶劣的大案要案得到揭露和处理，使触犯刑律的犯罪分子得到严厉惩处，使人民群众对食品打假专项斗争结果基本满意。
二、食品打假专项斗争范围和工作重点
根据国务院部署，食品打假专项斗争将重点查处制售危及人身健康和生命安全、不符合强制性标准的食品（包括肉类、食盐等产品）及无证、无照生产和经营食品的违法犯罪行为，对个体食品摊贩、商贩加强监督管理，对养殖场病死畜（禽）严格实行无害化处理，依法取缔生猪私屠滥宰。食品打假专项斗争的重点内容（详见附件１）是：
（一）对食品非法宣传的整顿；
（二）对肉类、食盐和粮油制品的整顿；
（三）查禁生产销售有毒有害和不符合卫生标准的食品；
（四）对集体供餐和学生奶生产经营的整顿；
（五）对婴幼儿食品和儿童食品的整顿；
（六）对禽畜屠宰、水产品加工和生肉市场的整顿；
（七）查处无证无照生产经营；
（八）对个体食品摊贩、商贩的整顿；
（九）养殖场病死畜（禽）无害化处理等。
三、职责分工
根据国务院办公厅《关于继续深入开展严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动联合行动的通知》确定的工作安排，经研究，由卫生部、国家质检总局、国家工商总局、国家经贸委、农业部、公安部、国家药监局和总后卫生部成立食品打假专项斗争协调小组（见附件２），负责指导此项工作。各级卫生、质检等部门要按照政府领导、部门配合、社会参与的工作原则，开展食品打假专项斗争，按照部门的职责，各尽其职、各司其责。
（一）各级卫生部门全面负责本地区食品打假专项斗争的组织、协调工作。
（二）质检部门会同做好食品打假专项斗争的组织、协调工作。
（三）工商部门配合做好食品非法广告宣传，对肉类、食盐和粮油制品的整顿，查禁生产销售有毒有害的食品，对禽畜屠宰、水产品加工和生肉市场的整顿，查处无证无照生产经营，以及对个体食品摊贩、商贩的整顿等工作。
（四）经贸部门负责组织取缔私屠滥宰，并配合做好对肉类、食盐和粮油制品的整顿、查禁生产销售有毒有害和不符合卫生标准的食品等工作。
（五）农业部门负责养殖场病死畜（禽）无害化处理工作，并配合做好对禽畜屠宰、水产品加工和生肉市场的整顿等工作。
（六）公安部门配合做好查禁生产销售有毒有害和不符合卫生标准的食品、对生猪屠宰和生肉市场的整顿。对拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务的，要坚决查处，对构成犯罪的，依法处理。
（七）药监局协助做好查禁生产销售违规添加药品的食品和宣传功能主治的食品等工作。
（八）总后卫生部门负责军队系统食品打假专项斗争工作。
四、实施步骤
（一）第一阶段，宣传动员和部署。５月至６月，各地根据有关打假工作要求，制订工作计划，具体部署有关工作，并将各地专项打假方案报协调小组备案。
（二）第二阶段，组织实施阶段。５月至１１月中旬，各地根据工作计划，具体开展整治活动。
各地在整治活动中，应按月向各有关部门报告整治情况，重大案件和重大活动要及时向负责部门报告。
（三）第三阶段，巩固和总结。１１月中旬至１２月底，各地进一步巩固整治结果，总结经验，表彰先进单位和先进个人，并向社会通报整治情况。各地要在１２月１０日前上报专项整治总结。
五、工作要求
（一）加强领导。各地要成立食品打假专项斗争协调机构，建立协调和信息沟通机制。要制定具体的行动方案，明确任务，实行责任制，确保食品打假专项斗争形成声势，取得成效。
（二）狠抓大案要案。各地要加大对食品生产经营的监督和处罚力度，依法严厉查处违法行为，狠抓大案要案，坚决查处到底。按照国务院办公厅文件对大案要案的要求，坚决做到“五不放过”。
（三）加强督查工作。上级部门要加大对下级部门开展食品打假专项斗争中重大案件查处的督办工作力度，确保打假联合行动打出实效。要制定相应的制度，组建督查队伍和网络，做到件件有着落、事事有结果。要层层落实责任制，实行责任追究制度。对那些工作不力、消极应付甚至失职渎职的，要坚决按照有关规定追究责任，严肃查处。
（四）加强信息沟通。各地要严格按照工作安排进度准备上报材料和沟通信息。
（五）加大宣传力度。要主动与新闻单位联系，争取支持，形成强大的舆论攻势。要根据各阶段的重点进行宣传，特别是对大案要案的查处，要加大曝光力度，震慑违法犯罪分子。
附件：
１．食品打假专项斗争工作安排（略）
２．食品打假专项斗争协调方案（略）
