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从军方角度谈谈军地房地产合作中开发商应当注意的问题
建纬（昆明）律师事务所 孙可


[摘要] 众所周知，利用军队土地进行房地产开发有其特殊性，其一就是开发商不可避免地要和军方打交道。做为一名曾经的军队律师，本文笔者从军方角度探讨军地房地产合作中开发商应当注意的四个方面问题，一是找谁谈？二、如何谈？三、如何办手续？四、纠纷如何处理？旨在促成开发商和军方实现“双羸”。
[关键词]军地 房地产合作 军方角度

军队土地是军事用地，是保障部队战备、训练、工作和生活的重要物质基础，长期以来主要是以划拨方式取得。军队土地作为国防设施的重要组成部分，实行统一规划、统一调配，其产权归属于军队，由军队房地产管理部门统一管理。在土地日益稀缺的今天，许多开发商虽然把目光投向了军用土地，但由于对军队情况不了解，不知道军方的“水”有多深，他们又在犹豫和观望，而不敢轻易下决心。那么，军地房地产合作中开发商应注意什么问题呢？
做为一名曾经的军队律师，笔者试着从军方角度谈谈军地房地产合作中开发商应当注意的问题，以抛砖引玉。
一、找谁谈？
开发商如果对某军队用地有开发意向，并且有意与军方合作开发，应当找谁谈？
早在1992年底，总参谋部、总政治部、总后勤部在《关于利用军队房地产开发经营有关问题的通知》中就明确：“军队房地产开发经营由全军房地产主管部门统一归口管理。各军区、各军兵种、各总部、国防科工委等大单位房地产主管部门，负责所辖范围内的房地产开发经营的归口管理工作。”“任何单位和部门不得越权承办房地产开发事宜。”“严格军队房地产开发经营的审批手续。凡利用军队房地产进行开发经营的，均应…严格办理审批手续，严禁任何单位和部门越权审批或不经批准擅自搞开发经营。凡开发利用军队房地产，不论数量多少，一律报总后勤部审批；如涉及到军事设施安全保密、影响军事设施使用效能或妨碍军事活动正常进行的，报总参谋部、总后勤部审批；房产产权和土地使用权转让给外商的，报中央军委审批。”
从上述规定来看，对口的业务部门无疑是房地产主管部门，基层是营房股（团级）、营房科（师级），中层是营房部（军级）、房管局（军区），高层是基建营房部（总后勤部）、中央军委。但是，如果只是与房地产主管部门洽谈，很可能会走一大段弯路。
笔者以师级野战部队为例来说明这个问题。师级野战部队一般有“司、政、后、装”四大机关，即：司令部、政治部、后勤部和装备部，营房科为师后勤部的一个部门，在业务上归军级营房部管理，在行政上归师后勤部管理。房地产开发属于重大事项，各级党委都非常重视，因此，在营房科首肯后，一般情况下须经后勤部党委会通过后才能上报上级房管部门，重大房地产开发项目甚至须经师党委会集体决策通过后才能向上申报审批。从纵向来看，要逐级经过师级、军级、军区各个关口，最后才能上报到总后勤部。
因此，开发商若有与军队进行合作开发的意向，首先要找军队房地产业务部门谈，除此之外，还要与后勤部领导充分沟通，重大房地产开发项目甚至需要得到部队主要首长（如：师长、政委）的首肯和支持，缺一不可。
二、如何谈？
首先，需要掌握军方对于军队房地产开发利用和管理的需求点。
一是从1998年起，在军队开展生产经营已经叫停，因此，早已无法通过与军队合作兴办经济实体等方式进行经营性开发；二是部队对于军队房改工作非常重视，各级都希望解决部队家属住房问题、解决离退休军队干部住房问题，并且充分与住房制度改革政策相接轨，以加快干部住房建设步伐；三是对于有利于改善营区住用条件、提高营区环境质量、完善配套设施的项目，普遍执积极支持的态度；四是对国家、地方政府实施的重点建设项目确需占用军队房地产的，通常会给予配合。
其次，军方对于合作方的诚意以及实力也会进行考察，同样不希望合作的项目成为半拉子工程或者烂尾工程。
总之，军方对于军队房地产开发采取的是一种非常务实的态度，努力维护军方的利益。
因此，建议开发商充分考虑军方的需求点，以解决军队住房问题或者改善军队住用条件做为基点来提供切实可行的合作方案，同时，应当充分展示自身在项目规划、资金保障、专业能力、开发经验等方面的实力，以消除军方的担忧和疑虑，为双方合作洽谈打下良好的基础。若能如此，合作成功的可能性较大，反之则较小。
三、如何办手续？
利用军队空余土地进行房地产的开发建设在法律上没有禁止性的规定，因此具有一定的可行性。
首先，我们来了解一下军用土地管理的现状。以往，军队空余土地转让主要采取协议的方式，由于土地转让未纳入土地供应年度计划，转让方式和程序不规范，信息披露不充分，国土资源管理部门也难以实施有效的监管。《城市房地产管理法》、《物权法》和有关经营性土地使用权实行招标拍卖挂牌出让的一系列政策出台后，原有的军队土地转让办法与国有建设用地出让的一系列法律法规衔接不够，利用军队空余土地进行房地产开发建设在各地的操作中，因为法律政策的衔接问题也出现了一些低价转让军队空余土地，造成国有资产流失的情况。近年来，军用土地被侵占、土地权属纠纷不断发生。根据目前掌握的资料，军用土地管理主要存在四个方面的问题：一是因体制编制调整，一些营区、训练场地、农副业生产用地、库区林地等军用土地多次转隶，导致军用土地流失，引发土地纠纷；二是存在历史遗留问题，土地权属不明，缺乏合法手续；三是军用土地被非法侵占；四是个别单位法律观念和军产意识不强，疏于管理，甚至违规出租转让军用土地。
为加强军用土地转为民用土地的转让管理，规范土地的转让行为，1993年，财政部、国家土地管理局、总后勤部曾联合发文对军队有偿转让空余军用土地的审批、出让程序和转让取得的土地收益金的分配进行规范。2007年1月31日，国土资源部、财政部和解放军总后勤部联合发出《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》（国土资发〔2007〕29号），要求军队空余土地转让必须走市场化配置的道路。2010年，总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部联合下发《关于进一步加强新形势下军队房地产管理工作的意见》再次强调：要加强房地产权属集中管理，加强空余房地产集中储备，加强房地产集中调配利用。要严格房地产处置报批程序，兑换或转让房地产，不论数量多少，必须报总后勤部审批，军区级单位后勤部门统一组织实施。未经批准，任何单位不得擅自转让军用土地或接受地方政府划拨国有土地。同时，从2008年7月至2010年10月，四总部根据国务院第二次全国土地调查的统一部署，结合军队实际在全军组织开展了第二次军用土地调查，对军队管理使用的各类土地、营房和附属设施进行了深入细致的调查登记，准确掌握了房地产资源的底数，土地确权率达到89.6%，领证率提高了近23%。这充分说明，导致军用土地流失的主要漏洞已经基本填补到位。
因此，今后利用军队空余土地进行房地产开发建设，必须符合相关法律法规和政策的规定。首先，土地必须已经纳入了当年的年度土地供应计划。由军队土地使用单位提出转让申请，按程序报解放军总后勤部批准后，纳入军队空余土地转让计划，抄送土地所在地的省级国土资源管理部门和市、县人民政府，由市、县人民政府优先安排纳入当地的土地年度供应计划。未纳入军队空余土地转让计划和当地年度土地供应计划的土地，不得进行转让。第二，价高者得。经依法批准后，可以依法转让的军队空余土地的土地面积、用途、规划条件和转让方式等信息将会在当地的土地有形市场和中国土地市场网等相关媒体上公布，需要使用土地的单位或者个人可以参加国土资源管理部门组织的招标拍卖挂牌活动或者是军队自行组织的公开转让活动，对出让地块进行报价，按照价高者得的原则，签订《国有土地使用权出让合同》，支付土地出让金，取得国有土地使用权。第三，接受地方职能部门的监管。经依法取得的军队空余土地转让后，不再作为军事用地，由土地所在地方的职能部门进行监管。土地使用者必须按照转让文件和《国有土地使用权出让合同》的约定开发利用土地，不得擅自更改土地用途、容积率等土地使用条件，对于改变土地使用条件的，按照《国有土地使用合同》的约定，补交不同用途、容积率的土地价款差额或者被收回土地使用权。
四、纠纷如何处理？
在军地房地产合作中，开发商往往在资金和开发经验方面具有优势，而军方在合同文本拟定、要求符合军方内部审批流程等方面会提出较为强势的要求，综合来看，双方的市场地位基本处于均势。可以预见的是，在军地房地产合作过程中，军地双方均会站在各自的立场维护其合法权益，但一旦发生纠纷，开发商处理的难度较大。
首先，随着“依法治国”、“依法治军”的理念日益深入人心，近年来，军队不断完善涉军维权机制，维护国防利益和军人军属合法权益。全国31个省(自治区、直辖市)已建立起地方党委统一领导、司法机关为主体、政府有关部门共同参与、军地协调的涉军维权工作长效机制，形成较为完善的涉军维权组织。据《2010年中国的国防》白皮书介绍，目前，全军共设法律顾问处268个，旅团级单位设法律咨询站1600多个，营连普遍设法律咨询组。全军共有军队律师1342名、法律咨询员2.5万名，并且呈快速上升趋势。因此，千万不能低估军队各级的法制观念和军队的维权实力。
其次，军队在合作开发过程中具有一定的优势地位。笔者以军用土地使用权竞价转让为例予以说明。军用土地使用权竞价转让的基本要求：一是要符合法律政策规定。这是组织军用土地使用权转让的前提条件，转让工作不仅要符合国家的法律法规，还要同时符合军队的政策规定，两者缺一不可，否则就缺少法律支撑；二是军方能进能退。通过竞价，军方与受让方签订的合同是否生效，完全取决于总部是否批准。受让方事前必须认同这一事实和约定；三是先交钱后给地。军地双方达成协议后，受让方应预付不少于办理军队内部项目报批所需费用；总部批准、合同生效后，受让方付多少钱军方给多少地。由此看出，军方在此过程中不仅始终掌握着主动权，而且军队利益在法律地位上也有了保障。
第三，基于军民、军政关系和社会稳定等方面的考虑，一旦军队房地产合作发生纠纷，人民法院会慎重决定是否受理。若法院不予受理，则只能由各地军地双方行政领导和机关进行协调解决，这样做的结果，虽然也能取得一定的效果，但是宽严不一；即使人民法院受理后公正判决，又会涉及到执行问题。尤其是军方败诉后的执行难度非常大，军队账户上的钱都是军响、军费，如何执行？
因此，一旦产生纠纷，对于开发商而言，诉讼风险非常大，建议以协商和调解的方式予以解决；并且，由于军方人事变动频繁，开发商不宜久拖不决，而应当速战速决。

教育部


教育部办公厅关于加强和改进高等教育自学考试专业建设的若干意见

教考试厅[2004]1号


各省、自治区、直辖市教育厅（教委）、高等教育自学考试委员会，解放军自学考试委员会：　
　　为全面贯彻落实党的十六大提出的构建终身教育体系，逐渐形成全民学习、终身学习型社会的奋斗目标，根据全国高等教育自学考试指导委员会五届二次会议关于积极发展高等教育自学考试事业、完善自学考试制度的有关精神，现就进一步加强和改进自学考试专业建设与管理工作若干问题提出如下意见：　
　　一、充分认识在新形势下加强和改进高等教育自学考试专业建设的重要性。从1996年开始，教育部、全国考委在对全国高等教育自学考试开考专业进行全面审核、论证的基础上，制定、颁布了《高等教育自学考试专业目录》和《高等教育自学考试专业基本规范》，对全国开考专业进行了调整过渡，取得了显著的成绩。但随着我国社会经济的发展，高等教育大众化进程的推进，学习型社会的逐步形成，自学考试亟需根据新情况、新要求，改进并完善自学考试专业管理体制和工作机制。自学考试专业建设工作要有利于更好地满足人民群众多形式、多渠道接受高等教育的愿望，有利于更好地发挥高等教育自学考试在构建终身教育体系中的作用，有利于调动各级考试机构、主考学校发展自学考试事业的积极性，有利于高等教育自学考试的健康、持续发展。　
　　二、完善自学考试专业基本规范，科学合理地把握质量标准。要逐步建立以主干课程为主体内容，体现地方特色，与其它教育形式及非学历证书教育相互衔接的、开放的自学考试专业和课程体系。　
　　自学考试专业培养目标要坚持国家关于高等学历教育的基本规格与要求，同层次、同专业的基本要求在总体上与一般普通高等学校和高职高专院校相一致。要注重应考者从事相关工作的专业知识和职业能力的培养。应用技术类专业的课程设置和考试标准，要坚持基础理论以必需、够用为度的原则，采取有效措施，强化应用能力的培养与考核。　
　　三、调整开考专业层次结构、优化课程结构，修订并完善《高等教育自学考试专业目录》和《高等教育自学考试专业基本规范》，大力发展自学考试本科专业教育。开考自学考试本科专业以专科基础上的独立本科段专业为主。各省级考试机构要积极与各地教育行政部门合作，探索与高职高专教育及其它高等教育形式的相互沟通、优势互补、资源共享的教育途径与模式，以满足人们接受高等学历教育的愿望。全国考委将根据新形势下经济社会发展的需要，抓紧制定本科专业的开考规划，尽快公布一批本科专业考试计划。各地考办可根据本地区的实际需要，开设本地区社会经济发展急需的本科专业，报经全国考委审批。自学考试本科专业的课程考试以全国统一命题考试为主。各地要将发展本科专业作为今后一个时期需要着力推进的重点工作。
　　四、逐步实现学历教育与非学历教育课程的相互衔接。在制订自学考试专业考试计划时，要主动加强和部门、行业的联系与合作，充分考虑学历教育与非学历教育的有机结合，适应社会对教育的多层次、多样化的需求，不断增强自学考试的适应性。非学历教育证书考试项目中符合高等教育自学考试学历层次和规格的课程，可在自学考试的相应专业的专科或本科专业中承认其成绩及学分。各专业学历教育与非学历教育课程的衔接，一般以4-6门课程为宜。要大力推进PETS、全国计算机等级考试与自学考试课程的衔接和替代。
　　五、专业建设工作要主动适应农村人才培养的需要。要从农村的实际需要出发，对自学考试面向农村的专业在培养目标、规格、课程设置、考试内容、学习方式等方面进行改进和调整，强化实践能力的培养，提高农村劳动力的职业能力和综合素质。
　　六、有条件地逐步调整专科专业的审批权。对于自学考试机构健全、考务考籍管理规范和建立有科学规范命题制度的省级考委，经全国考委授权，可获得专科专业的审批权。获得专科专业审批权的省级考委，要建立专业设置审议机构，负责专科专业考试计划的审定工作。专科专业公共基础课或主干课程应选用全国统一命题考试课程。经专业设置审议机构审核同意，省级考委批准的专科专业，需报全国考委备案后公布。　
　　七、改革和完善专业管理体制和工作机制。高等教育自学考试开考专业实行分级管理。全国考委负责制定全国开考专业的宏观规划、审定和公布专业目录及专业基本规范，负责各地开考专业的审批与备案、对各地专业开考进行指导、评估和监督。省级考委根据全国考委制定的开考专业规划及专业基本规范，结合本地实际确定开考专业和拟订专业考试计划，确定选修课程，并按专业管理权限报全国考委审批或备案。各省、自治区、直辖市不得违反全国考委有关规定自行开考专业。
　　八、逐步建立开考专业评估制度。全国考委要建立专业评估小组，定期对各省、自治区、直辖市开考专业的专业考试计划、省定课程考试大纲、考试命题进行评估。对考试质量得不到保证、在社会上造成不良影响的，全国考委可视情况，责令其限期整顿、改正或停考有关专业。
　　九、充分发挥全国考委各专业委员会、主考学校在专业建设中的主动性和积极性。全国考委各专业委员会要根据全国专业建设的宏观规划，对各自分工的专业进行审核，提出专业主干课程的设置方案，制订一批当前急需专业的考试计划，报全国考委审定后公布。要按照全国考委的部署，做好对各地开考专业的评估工作，加强与省级考试机构的联系与沟通，指导各地的专业建设。
　　主考学校应在课程设置及课程考试标准制定、助学指导、考试实施、质量评估等方面发挥作用。在保证教考分离原则的前提下，省级考委可委托主考学校选择少量实践课程实行自主命题。主考学校要充分利用学校的实验、实习基地，向自学考试的应考者开放。继续开展专业主考学校多元制试点，遴选一批以职业技术教育为主的高职高专院校作为主考学校。　
　　十、加强专业管理机构和队伍建设。建立一支稳定的、高素质的自学考试专业建设和管理队伍是推进自学考试专业建设和管理工作的重要组织保证。随着自学考试事业的不断发展，开考专业的规模不断扩大，专业类型不断增加，自学考试专业管理机构和队伍建设与事业发展之间不相适应的状况比较突出，直接影响专业建设的改革与发展。专业管理与队伍建设是自学考试业务和政策水平要求较高的工作，各级自学考试机构，特别是全国考办和省级自学考试机构，要加强机构和队伍建设，保持机构和人员的相对稳定，进行必要的政策和业务培训，建立一支有较高业务和政策水平的专业管理队伍。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00四年三月二十二日