证据审查中所具备的能力要求
杨亚新
在证据审查中，根据《行政证据规定》，主要有四项内容：（1）当事人举证的期限；（2）当事人质证的方式；（3）合议庭认证的方法；（4）证据的证明标准。其中，需要重点把握的是举证、质证和认证的方法，以及证据的证明标准和相关能力。
一、当事人的举证期限
举证期限，是法律、法规和司法解释以及审理法官对当事人向法庭提交证据材料的时间要求和限制。行政诉讼中，规范举证期限的主要依据是《行政诉讼法》和最高法院的司法解释，被规范的当事人首先是被告，其次才是原告和第三人。
对被告举证期限的规定，主要是《行政诉讼法》第四十三条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提交答辩状。《行政诉讼法解释》第二十六条规定明确，被告在收到起诉状副本之日起十日内，不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。《行政证据规定》第一条明确，未经申请和批准，逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。应注意在程序上把握好。
对原告和第三人举证期限，《行政诉讼法》和司法解释未作具体规定，但《行政证据规定》第七条明确，应当在开庭审理前或者法院指定的交换证据之日提供；因正当事由经申请和批准可在法庭调查中提供；逾期提供的视为放弃举证权利。一审中无正当理由未提供而在二审中提供的，不予接纳。
由此可见，行政诉讼中举证责任的行为责任和结果责任可以分离，原告和第三人主要承担行为责任《行政证据规定》，被告则既要承担行为责任也要承担结果责任。
二、质证的方式
（一）庭审质证
庭审质证，是开庭审理中，在当事人举证的基础上，合议庭组织其他当事人对提出的证据进行辨别、承认或反对及其理由的诉讼活动。行政诉讼中，主要是在被告举证的情况下，组织原告和第三人对被告提出的证据进行辨别，承认或反对并说明理由的活动。
具体如何质证呢？《行政证据规定》第三十九条第一款规定，当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证。这里有两点说明需要：
1、证据“三性”的质证（审查）顺序。“关联性、合法性和真实性”的排列，反映了法庭质证和认证的逻辑顺序，也是“三性”所具有的不同功能的要求。
2、证据效力的理解，《行政证据规定》第三十九条第一款中“……针对证据有无证明效力以及证明效力大小……”，其中的两个证明效力的含义是否相同，回答是否定的，前一个证明效力相当于证据效力，后一个证明效力相当于证明力。证据法上有两个重要概念，证据能力、证明能力。
（二）组织质证的方式
质证应根据具体案件需要，可以一证一质，也可以一组一质。质证过程中，应允许当事人阐明质证观点的理由，必要时可穿插进行辩论，以进一步辨别证据的关联性、合法性和真实性，为认证奠定基础。
（三）质证的三种特殊情况
1、在庭前交换中无争议的证据无须质证，法官当庭说明后可直接认定，但当事人当庭提出异议的，属例外，可再质证；
2、涉密证据不需在开庭时公开质证，可以出示在交换证据或不公开开庭时出示和质证，不可出示的交合议庭附卷并记录在案；
3、被告拒不到庭时其提供证据的，除庭前证据交换时无争议之外，因无法质证而不能作为定案证据的证据，予以排除。
三、认证的方式
庭审认证，是开庭审理中，在当事人举证、质证的基础上，合议庭可视情当庭归纳认定证据的关联性、合法性和真实性，为综合认证奠定基础。总体上讲，认证，是由法官为经过庭审质证的证据（以及特殊情况下无须质证的证据），按照法定的程序和依据，对其能否作为定案证据进行衡量，并据此对案件事实作出判断的行为或过程。
（一）认证的原则
1、公开原则
认证公开原则是实现司法公正的前提和关键。司法公正的关键在于客观、公正地认定案件事实，而案件事实是以坚实可靠的证据为基础的。
2、说理原则
认证应当说明理由，围绕证据的客观性、关联性、合法性展开，以此为标准充分阐明确认或否认的理由，客观、全面、实事求是地分析当事人的质证意见，综合各种情况，依法作出正确的认定。
3、合议原则
行政诉讼的审判组织是合议制，认证是合议庭成员集体对证据材料的证明力进行判断、确认的诉讼活动，不能由审判长个人说了算。
（二）认证规定
《行政诉讼法》未规定法官如何认证，《行政诉讼法解释》也未规定，《行政证据规定》则作了明确。
1、总体规定
《行政证据规定》第五十三条规定，“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”其中，“对……证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，”明确了法官行使审查判断证据权力时的具体方法。
2、具体规定
证据“三性”的要求，《行政证据规定》第五十五条规定证据合法性要求，第五十六条规定证据真实性要求。
（三）认证规则
《行政证据规定》依据证据效力的不同，大体划分了应予排除的证据（第五十七至六十二条）、需要补强的证据（第七十一条）和可以单独作为定案根据的证据（第七十条）并明确了自认规则（第六十五条至第六十七条）和优势证据规则（第六十三条）。
（四）认证纠正程序
（五）操作方式
1、认证的内容。应根据具体案件在庭审过程中的审理情况对一些当事人之间无异议的和争议不大的证据，当庭确认证据的“三性”，为当事人发表综合辩论意见和合议庭评议奠定基础；对当事人之间争议较大或合议庭一时难以判断的证据，当庭可不予认证，可在合议庭评议后宣判时予以认证。
2、认证的时间。可根据质证情况而定，可以在质证后即认证，也可以在当事人发表综合辩论意见前认证。
3、认证时应注意认证的规范表述
四、证据的证明标准
证明标准是负担证明责任的人提供证据对案件事实加以证明所要达到的程度。当事人提供的证据达到了证明标准，当事人便履行完了他的证明标准。
英美法系不同的诉讼法实行不同的证明标准。在英美刑事诉讼中适用的是排除合理怀疑的证明标准我国适用一元制证明标准。统一性是我国证明标准制度的一大特点。我国三大诉讼法所规定的证明标准是一致的，都强调案件事实清楚，证据确实充分，因此可以说我国实行的是一元化的证明标准。
在行政诉讼中，证据的证明标准尚无法律规定，在审判实践中如何把握，是一个值得探索的问题。探索诉讼证明标准的高低，原则上取决于被诉具体行政行为对原告权益影响的程度。
法官在证据审查中需要具备的能力，主要是对最高人民法院制定的《行政证据规定》的具体运用能力。
水行政许可听证规定
水利部
水行政许可听证规定
（2006年5月24日水利部令第27号公布 自公布之日起施行）
第一条 为了规范水行政许可听证行为，保障水行政许可行为的合法性、科学性与公正性，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》、《水行政许可实施办法》等相关规定，制定本规定。
第二条 水行政许可实施机关组织水行政许可听证，适用本规定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
水行政许可听证由拟作出水行政许可决定的水行政许可实施机关负责组织。
第三条 水行政许可听证应当遵循合法、公开、公平、公正和便民原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保障其陈述、申辩和质证的权利。
第四条 法律、法规、规章规定实施水行政许可应当听证的事项，水行政许可实施机关在作出水行政许可决定前，应当举行听证。
下列水行政许可事项，水行政许可实施机关在作出水行政许可决定前，认为涉及公共利益需要听证的，应当举行听证：
（一）江河、湖泊和地下水资源配置的重大水行政许可事项；
（二）涉及水域水生态系统保护的重大水行政许可事项；
（三）涉及水工程安全的重大水行政许可事项；
（四）涉及防洪安全的重大水行政许可事项；
（五）涉及水土流失防治的重大水行政许可事项；
（六）涉及不同行政区域边界河段或者跨界河段的重大水行政许可事项；
（七）需要听证的其他涉及公共利益的重大水行政许可事项。
第五条 水行政许可事项直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，水行政许可实施机关在作出水行政许可决定前，应当制作听证告知书，告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人或者利害关系人在被告知听证权利之日起五日内要求听证的，应当提交听证申请书；逾期不申请的，视为放弃听证。
听证申请书应当包括以下内容：
（一）申请人或者利害关系人的姓名（名称）、地址，法人、其他组织的法定代表人或者主要负责人姓名；
（二）申请听证的具体事项和要求；
（三）申请听证的依据和理由。
申请听证的申请人或者利害关系人还应当同时提供与申请听证事项相关的材料。
第六条 水行政许可实施机关收到听证申请后，应当在五日内对申请材料进行审查。申请材料不齐备的，应当一次告知申请人、利害关系人需要补正的全部内容；申请材料符合形式和内容要求的，应当自收到申请材料之日起二十日内组织听证。
第七条 水行政许可实施机关根据本规定第四条举行听证的，应当在举行听证二十日前，向社会公告听证内容和听证代表人的报名要求及产生方式，公告期限不得少于五日；公告期限届满后，应当根据公平、公正和公开的原则，兼顾有关各方的合法权益，从自愿报名的个人或者组织中确定听证代表人，听证代表人一般不超过十五名。
根据本规定第五条举行听证，申请听证的申请人或者利害关系人人数众多的，应当推荐听证代表人，听证代表人一般不超过十五名；推荐听证代表人确有困难的，水行政许可实施机关可以与申请人或者利害关系人协商确定听证代表人。
第八条 水行政许可实施机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点、听证主持人和其他听证工作人员名单通知听证参加人。
听证参加人无正当理由不按时参加听证的，或者未经听证主持人允许中途退场的，视为放弃听证。
放弃听证或者被视为放弃听证的，不得就同一事项再次要求听证。
第九条 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，听证应当公开举行。
水行政许可实施机关应当于举行听证的三日前，向社会公告，公民、法人或者其他组织的代表持居民身份证可以旁听。
第十条 听证主持人、其他听证工作人员由水行政许可实施机关审查该水行政许可申请的工作人员以外的人员担任，负责听证的主持、记录等组织工作。
涉及重大、复杂或者争议较大的水行政许可事项的听证，可以由水行政许可实施机关法制工作机构的工作人员担任听证主持人。
听证主持人由水行政许可实施机关的负责人指定，其他听证工作人员由听证主持人指定。
第十一条 听证主持人履行下列职责：
（一）决定听证的时间、地点，并将听证通知书等材料送达听证参加人；
（二）主持听证，维持听证秩序；
（三）就听证事项询问听证参加人；
（四）听取听证参加人的陈述、申辩；
（五）接收并审核有关证据，要求听证参加人提供或者补充证据，决定证人出席作证等；
（六）决定听证的延期、中止等程序事项；
（七）法律、法规、规章规定的其他职责。
第十二条 听证参加人包括水行政许可审查人、申请人、利害关系人、听证代表人、申请人或者利害关系人的代理人等。
申请人、利害关系人可以委托一至两名代理人参加听证。代理人参加听证的，应当提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书应当载明委托事项及权限。
第十三条 听证参加人认为听证主持人、其他听证工作人员与该水行政许可事项有直接利害关系的，有权申请其回避；听证主持人、其他听证工作人员也可以自行回避。
听证主持人的回避由水行政许可实施机关的负责人决定，其他听证工作人员的回避由听证主持人决定。
第十四条 听证按照下列程序进行：
（一）听证主持人宣布听证事由和听证纪律；
（二）听证主持人核实听证参加人的身份，告知听证参加人的权利和义务，询问听证参加人是否申请回避；
（三）水行政许可申请的审查人员提出审查意见、理由和证据；
（四）水行政许可的申请人、利害关系人、听证代表人或者其代理人发表意见，提出证据；
（五）听证参加人各方进行申辩和质证；
（六）听证参加人各方做最后陈述；
（七）听证主持人宣布听证结束。
第十五条 听证应当制作笔录。听证笔录应当载明下列事项：
（一）听证主持人和其他听证工作人员的姓名、职务；
（二）听证参加人的姓名（名称）、地址等基本情况；
（三）听证的事由、时间和地点；
（四）听证参加人提出的意见、理由和证据；
（五）听证参加人的申辩、质证和陈述情况；
（六）听证延期、中止的说明；
（七）听证主持人对听证过程中有关事项的处理情况；
（八）其他需要载明的事项。
听证结束前，应当向听证参加人宣读听证笔录或者交其阅读，听证参加人确认无误后签字或者盖章。听证参加人认为笔录有错误或者疏漏的，有权要求改正；听证参加人拒绝签名或者盖章的，应当在听证笔录中载明情况。
第十六条 听证结束后，听证主持人应当就听证情况及审核意见写出听证报告，并与听证笔录一并报水行政许可实施机关；水行政许可实施机关应当根据听证笔录，作出准予水行政许可决定或者不予水行政许可决定，其中应当就听证情况作出专门说明。
第十七条 有下列情形之一的，可以延期举行听证：
（一）听证参加人提出回避申请理由成立，暂时不能确定听证主持人的；
（二）听证参加人在听证过程中提出新的事实、理由和依据，需要调查核实的；
（三）听证参加人申请延期，有正当理由的；
（四）其他需要延期的情形。
第十八条 有下列情形之一的，可以中止听证：
（一）申请听证的公民死亡、法人或者其他组织终止，尚未确定其权利、义务承受人的；
（二）听证参加人因不可抗力不能参加听证的；
（三）应当中止听证的其他情形。
第十九条 听证延期、中止的，应当通知听证参加人。
听证延期、中止的情形消失后，水行政许可实施机关应当在七日内决定恢复听证，并书面通知听证参加人。
第二十条 听证参加人和旁听人应当遵守听证纪律，不得妨碍或者破坏听证秩序。
对违反前款规定的，听证主持人应当予以制止；拒不改正的，可以责令退场。
第二十一条 听证参加人认为听证程序违反《中华人民共和国行政许可法》或者本规定的，可以向听证主持人或者水行政许可实施机关提出，听证主持人或者水行政许可实施机关应当作出相应的答复和说明。
第二十二条 水行政许可实施机关及其工作人员违反本规定，有下列情形之一的，由有关行政机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）依法应当举行听证而不举行听证的；
（二）违反听证程序的；
（三）不履行法定告知义务的；
（四）听证中的其他违法违纪行为。
第二十三条 组织听证的费用，由水行政许可实施机关承担，申请人、利害关系人和听证代表人不承担听证费用。
第二十四条 本规定自公布之日起施行。
