悬赏广告之性质认定和立法建议
魏薇
（一）关于单方民事行为说的进一步阐述及对能否撤销问题的探讨
悬赏广告依广告指定内容是否明确，有内容明确的悬赏广告与内容不明的悬赏广告之分。内容明确的悬赏广告，即广告中载明各项内容都很明确，不会产生争议。内容不明的悬赏广告，指广告中载明一项或几项内容不明确，尚需确定。
对于内容明确的悬赏广告，如果行为人存在法定义务完成指定行为，则无论按契约说还是单方民事行为说，行为人都必须完成。至于其后的报酬请示权，按两种学说也都可以得到实现。那么对于不存在法定义务的广告呢？
举个征集广告词的例子，若悬赏广告已明确表示“一旦采用，给付酬金1万元。”此时，如果依契约说来解释，可能会出现相对人已经拟好了广告词，私下里广告人对广告词很满意，相对人却抓住广告人这些心理，不正式作出承诺，而提出反要约要求提高报酬。此时，广告人只能有两种选择，要么放弃满意的广告词，要么承诺相对人的反要约，这对广告人十分不利，也无益于促成交易。另一种情况如果广告人在私下里已经获知相对人拟好了比较满意的
广告词，在相对人交付之前撤销了悬赏广告，或将其内容变更为“一旦采用，给会酬金2000元。”而相对人拟好的广告词又无他用，无法在他处获得报酬，他要么选择放弃承诺，要么选择以2000元完成交易，对相对人又十分不利，也无益于交易。
此时，最好的办法是采用单方民事行为说的观点。赋予已发布的悬赏广告一经发布，不得撤销的法定效力。以明确的形式对广告人、相对人的权利义务予以确定，使双方在交易中不必担心对方会作出有悖于悬赏广告的选择，从而可以更放心大胆地进行交易。当然，如果双方在此基础上又达成新的协议的，可视为对原悬赏广告的补充，可按新的协议执行。
同时，若按契约说来解释，相对人必须对其有效承诺的存在及时间作出证明，因可能存在有效承诺时间与广告人撤销广告时间相冲突的问题。即使有效承诺在广告撤销前，但相对人无法举出证据，那么当然也无法保护相对人的利益。可这无形中又增加了相对人的举证负担，在现实生活中往往这些不容易取得，但又不可能要求广告人提供相对人未承诺的证据。所以采用契约说极为不妥，单方民事行为说则不存在这些问题。
对于内容不明的广告，对存在法定义务广告在此不作论述。对于不存在法定义务广告，是应将其视为契约还是民事行为呢？
我的观点是视为单方民事行为较为妥当。若按契约说来解释，广告里有模糊语句或字眼，如“有重谢”等，依悬赏广告的性质，此类广告仍属悬赏广告的范畴。但《合同法》明确规定“要约的内容具体明确”，所以此类悬赏广告不能视为要约，只能是希望他人向自己发出要约的意思表示，即要约邀请，则广告所指内容此时对发出广告人无约束力，如果相对人向广告人发出了要约，要约约束的是相对人。此时若相对人发出了要约，尚无可非议，若相对人只是象征性地同意，意思表示仍不明确，是否仍应为要约呢？按《合同法》规定仍不算要约，但从何时可以成为要约呢？按法律规定何时表示明确何时成为要约，但显然在此过程中浪费了许多交易成本，很多交易机会也无形地丧失掉了，这对于促进交易十分不利。若退一步讲，内容不明确的可视为要约，那么也会出现与内容明确的悬赏广告同样的问题。而且对于广告中已经确定的事实也无法得到完全充分的保护。
若采用单方民事行为说，对已经确定的事实和悬赏广告的效力，可以立即确实完全的法律保护，对于未定事实（一般为指定行为无法确定或悬赏数额未确定），可由广告人与行为人协商确定，协商不成的，由人民法院酌情确定指定行为完成的限度或悬赏金额。
故我们认为立法建议为：
1、 悬赏广告一经发布，不得撤销。除非有法定事由出现。
2、 悬赏广告中对于指定行为或悬赏金额不明确发生争议的，完成悬赏行为的人可以同广告人协商确定。协商不成的，由人民法院酌情确定。
3、 悬赏广告指定行为于完成之日起，广告人与完成指定行为人又达成新的协议的，视为对原悬赏广告的补充，可以按新的协议履行。
但任何一项好的法律制度都不应该是绝对的。即使我们认定悬赏广告为单方民事行为，并不一定意味着悬赏广告绝对不存在无效或可撤销的情形。
当悬赏广告内容有违背国家法律法规规定或公序良俗时，悬赏广告即当然无效，自始无效。由于悬赏广告自始不存在，即使行为人已完成或部分完成指定行为或已着手进行，都无权要求悬赏广告中的内容，后果应自行承担。因为以一般人的认知能力，是可以辨别悬赏广告内容是否有违法或违背公序良俗情形的，如果行为人为了指定行为并因此要求报酬，只能推断他主观上有恶意，那么作为惩罚，后果只能由他自行承担。
我们所主张的单方民事行为说在对行为人的利益权衡上，是侧重于保护行为人利益的，主要是为了使交易能更安全、有序地进行，促进更多的交易。但同时也必须考虑到广告人的利益，避免出现不敢、不愿去发布广告的情形。因此当指定行为的完成对广告人已无实际意义时，或指定行为已由其他途径完成或替代完成，或广告人已无实际履行报酬给付能力时，我们应赋予广告人以撤销权，但广告人必须能够证明有上述事由之一存在。对第一种情形，如企业征集产品商标，但企业已面临转产，征集商标已无意义而撤销悬赏广告，应该给予其撤销权。第二种情形，如企业征集广告词，但厂长某天发现儿子脱口而出的一句诗词恰如其分，大家一致主张采用，则也应给予企业撤销权。但此二种情形的撤销，必须于指定行为完成前，并应采用与原悬赏广告相同或更多更高形式发布。且对实施行为的人支出了合理费用并能够证明的，应当予以赔偿，但仅以广告中指明的悬赏金额为限。对第三种情形，由于广告人已无报酬给付能力，对广告撤销时间要求已无意义，因无力给予报酬给付，也无法赔偿。但原则上仍要求采用与原悬赏广告相同的形式发布，并应尽早发布，以减少行为人的损失。
因此，我们有以下立法建议：
1、 悬赏广告内容有违背国家法律法规规定或公序良俗的，悬赏广告当然无效，自始无效。
2、 有下列事由出现的，悬赏广告可以撤销：:
(1) 广告人能够证明指定行为的完成对广告人已无实际意义的；
（2）广告人能够证明指定行为已由其他途径完成或替代完成的；
（3）广告人能够证明其已无实际履行能力的。
3、以（1）、（2）事由撤销悬赏广告的，须于指定行为完成前，应采用与原悬赏广告相同或更多更高形式发布。对实施行为人支出了合理费用并能够证明的，应予以赔偿。
以（3）事由撤销悬赏广告的，应尽早采用与原悬赏广告相同的形式发布。
（二）对于优等悬赏广告的探讨
依据对于指定行为的“实施”与“完成”是否一致，可将悬赏广告划分为普通悬赏广告和优等悬赏广告。普通悬赏广告，即行为人依据标准实施了该项行为，无须广告人的意思即宣告完成的悬赏广告，亦“实施”与“完成”相一致的悬赏广告。如：公安机关发布的征集破案线索悬赏广告，行为人只要按广告指定的内容提供了线索，则不必公安机关作出任何表示，指定行为已经完成，即可请示支付报酬。优等悬赏广告，行为人依据悬赏广告所指定行为的内容实施了该项行为，需要广告人或其指定人进行评定筛选，只对被选中的行为人（完成行为人）给予报酬的悬赏广告，此时“实施”与“完成”仅对被选中人是一致的。如：报社发出的征文广告，有若干人按征文要求提交文章，但只有经过评审最后确定的优秀者才是完成行为人，给付报酬。优等悬赏广告必须载有征募期间，可以指定评定人，评定标准，评定程序等等，但这些并非必要记载事项。对于悬赏广告中记载的，由于其单方民事行为的性质，一经发布，立即生效，评定悬赏广告工作必须依此展开。行为人可以对私自更换评定人、更改评定标准、违背评定程序等事项提出质疑，但对实质性悬赏广告作不得干预。
因此，我们有以下建议：
1、 优等悬赏广告， 指广告人在悬赏广告中声明仅对实施指定行为人中的优胜者（完成人）给付悬赏金额 ，仅该优胜者有受领悬赏金的权利。
2、 有前款情形，由悬赏广告中所定的人判定实施悬赏广告指定行为的优胜者。悬赏广告中无指定判定人的，由广告人予以判定。
3、 完成悬赏广告指定行为的人，不得对判定中出现的实质性问题及判定结果提出异议。但对悬赏广告中的评定私自更换的，私自更改悬赏广告规定的评定标准，违背悬赏广告中规定的评定程序的除外。
（三）对数人同时完成悬赏行为的探讨
对于普通悬赏广告，数人先后完成悬赏行为的，只有最先完成悬赏行为的人有受领悬赏金额的权利。而优等悬赏广告，只有在实施行为人中评选出的优胜者有受领悬赏金额的权利，当然各优胜者间还可能存在等级。这些都不存在争议。
对于数人同时完成悬赏行为的，一般认为应由各行为人以均等比例分配悬赏金额。（依悬赏性质或悬赏广告中明示只能由一人受领是悬赏金额，以抽签确定的除外）
这对于数人属于同一类型、起同一作用的行为是适用的，如征文广告征得同一类文章。但对于不属同一类型、不起同一作用行为，又应按照什么标准来分配呢？
如：湖北省公安厅悬赏缉拿要犯，曾发出悬赏广告：以提供破案线索的群众，破案有功的单位和人员，给予20万元奖励。此广告存在的问题有二：一、广告原义指定内容肯定是想将破案有功的单位和人员包括在内，但对于破案有功的单位和人员的奖赏属于内部行政行为中的行政奖励，即公安机关和公安人员自身职责所在，而悬赏广告是民事行为，二者混淆在一起显然不合适。二、悬赏广告内容不明确，未规定对数个提供线索的群众及破案有功单位和人员按何比例来分配奖励。
在这里，若仍然机械地由各行为人以均等比例分配悬赏金额，必然显失公平。因各人所起的作用有大有小，有的线索直接构成了案件的逻辑体系，有的线索只是从侧面起到了佐证。则我认为依据各人在案件侦破过程中所起作用大小来判定金额比例应各符合当事人的利益。但各当事人所起的作用又是十分难以衡量的，应该如何来认定呢？应该认为在此案中，有可能获得奖赏的行为人至少可以分为三类：一是提供了线索，并且此线索是整个案件逻辑体系中必不可少的一环的。对这类行为人应该给予最高级别奖赏，因案件少了哪一环节都无法完成侦破工作。当然，对这类行为人内部应该按均等比例来分配。二、是对案件提供了辅助线索，不是整个逻辑体系中的环节，但可起到间接证明作用，对这类人，因其也完成了悬赏广告中所指定的行为，也应给予适当奖赏，但不应高于第一类行为人。内部也按均等比例分配。三是执行职务行为的公安机关和人员，职务行为本属法定义务，上级机关对于职务行为的奖励也应属内部行政行为的范畴，不应在悬赏广告中探讨。但悬赏广告其单方行为的性质，使得其效力一经发布即确定。故我认为也可以在可以在此一并分析。公安机关及人员也应按其作用大小来与提供线索的群众一并来分配金额，这里有一个问题：公安机关和人员是总体的指挥者与具体的执行者，从整体上看作用显然大于各个线索提供人，则仍完全按作用来分，大部分奖金又都会被公安机关和人员拿走，而悬赏广告本来就是公安机关发布的，这对保护线索提供人的利益十分不利，更不利于调动广大群众的积极性。故依公平原则公安机关及内部人员所占比例不应大于第一线索提供人，这即有利于保护线索提供人的利益，又可以对广告发布人作出此类悬赏广告作出限制。
因此案件推而广之。我们为对数人同时或在同一时间段（适用不属于同一类，不起同一作用的）完成指定行为的，应作出如下搞定：
1． 对于同一性质，起同一作用的指定行为，数人先后完成的，仅最先完成悬赏行为的人有受领悬赏金额的权利。数人同时完成悬赏行为的，应当由各行为人以均等比例来分配悬赏金额，但悬赏的性质决定悬赏广告中明示只能由一人受领悬赏金额的，则应当以抽签方法确定受领权人。
2． 对于不属于同一性质，不起同一作用的指定行为，数人在同一时间段完成的，应当按各人所起作用大小来确定金额分配的比例；对其行为能够构成整个工作逻辑体系必要环节的给予最高奖励；对其行为不构成逻辑体系必要环节的，给予适当奖励，级别要低于前款行为人；对于指定行为是其职务行为的，奖励级别低于第二款行为人
3． 悬赏广告中有与前2条不同声明的依其声明。
对于完成指定行为人报酬请求权的行使期间，综合考虑《民法通则》及各国立法应依1年为宜。即自行为完成之日起一年内未请求给予悬赏金额的，广告人可以不再承担给付悬赏金额的义务。
综合以上分析，我认为在未来我国的《民法典》中可以对悬赏广告一节作出如下规定：
1． 悬赏广告，即以广告声明，对完成特定行为的人给付一定报酬的，广告人对实施或者完成该行为的人，负给付报酬的义务。
锦州市行政许可过错责任追究办法（试行）
辽宁省锦州市人民政府
2004年锦州市人民政府令第5号
《锦州市行政许可过错责任追究办法（试行）》已经2004年6月16日市政府第九次常务会议通过，现予发布，自2004年7月1日起施行。
市长
二○○四年六月三十日
锦州市行政许可过错责任追究办法（试行）
第一章总则
第一条为保证我市行政机关及其工作人员正确、及时、公正、高效地实施行政许可，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，制定本办法。
第二条本办法适用于市属具有行政许可权的行政机关、法律、法规授权实施行政许可的组织和依法接受委托实施行政许可的其他行政机关（以下统称行政机关）及其工作人员。
第三条本办法所称行政许可过错，是指行政机关及其工作人员在行政许可工作中故意或者过失不履行或不正确履行规定的职责，以致影响行政秩序和行政效率、贻误行政管理工作，或者损害行政许可申请人合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为。
第四条对行政许可过错责任人员的追究，依法由市监察机关或者任免机关依照法定权限和程序办理。
第五条行政许可过错责任追究，坚持实事求是、有错必究、惩处与责任相对应、教育与惩处相结合的原则。
第二章行政许可过错责任追究范围、行政
许可过错责任划分
第六条行政机关及其工作人员在实施行政许可过程中，有下列行为之一的，应当追究有关责任人员的责任：
（一） 对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；
（二） 不在办公场所公示依法应当公示的材料的；
（三） 在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；
（四） 申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正全部内容的；
（五） 未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；
（六） 不确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定的；
（七） 依法应当举行听证而不举行听证的;
（八） 对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予许可决定的；
（九） 对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限和承诺期限内作出准予行政许可决定的；
（十） 对已经取消的行政许可事项继续实施的；
（十一） 依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的；
（十二） 不依法履行行政许可监督职责或者监督不力，造成严重后果的；
（十三） 对涉及其他部门的行政许可事项，不按规定及时主动协调、相互推诿或者拖延不办；或者本部门完成行政许可事项后，不按照规定移交或者拖延移交其他部门，造成严重后果的；
（十四） 非法委托中介机构、下属事业单位或者其他组织代行行政许可权的；
（十五） 在办理行政许可、对行政许可事项实施监督检查中，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费，截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的；
（十六）在办理行政许可、对行政许可事项实施监督检查中，索取、收受他人财物或者谋取其他利益的；
（十七）在实施行政许可过程中，有其他依法应当追究过错责任的行为。
第七条行政许可过错责任分为直接责任、主要领导责任和重要领导责任。
第八条承办人不履行或者不正确履行职责，导致行政许可过错后果发生的，负直接责任。
第九条审核人、批准人不履行或者不正确履行职责，造成行政许可过错后果发生的，负直接责任。
第十条承办人不履行或者不正确履行职责，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，导致行政许可过错后果发生的，审核人负主要领导责任，批准人负重要领导责任。
第十一条审核人不采纳或者改变承办人正确意见，导致批准人发生行政许可过错的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。
审核人应当报请而不报请批准人直接作出决定，导致行政许可过错后果发生的，审核人负直接责任。
第十二条批准人不采纳或者改变承办人、审核人正确意见导致行政许可过错后果发生的，批准人负直接责任。
未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接作出决定，导致行政许可过错后果发生的，批准人负直接责任。
第十三条领导指令、干预，导致行政许可过错后果发生的，指令、干预的领导负直接责任。
第十四条集体研究、认定，导致行政许可过错后果发生的，决策人负主要领导责任，持错误意见的人负重要领导责任，持正确意见的人不承担责任。
第三章行政许可过错责任追究
第十五条行政许可过错责任追究方式：
（一）责令改正并责令作出书面检查；
（二）通报批评；
（三）给予行政处分。
第十六条根据情节轻重、损害后果和影响大小，行政许可过错分为一般过错、严重过错和特别严重过错。
第十七条对于一般过错的直接责任者，责令改正并作出书面检查；对主要领导责任者和重要领导责任者，给予通报批评。
第十八条对于严重过错的直接责任者，给予行政警告直至降级处分；对负主要领导责任者，给予行政记大过以下处分；对负重要领导责任者，给予行政警告处分，并通报批评。
第十九条对于特别严重过错的直接责任者，给予行政撤职或者开除处分；对负主要领导责任者，给予行政降级以上处分；对负重要领导责任者，给予行政记大过以上处分。
第二十条行政许可过错责任人员有下列行为之一的，应当从重处理：
（一） 一年内出现两次以上应予追究的行政许可过错行为的；
（二） 干扰、阻碍、不配合对其行政许可过错行为进行调查的；
（三） 对投诉人、检举人、控告人打击、报复、陷害的；
（四） 造成巨大损失或者特别恶劣影响的。
第四章附则
第二十一条行政许可过错责任追究，法律、法规和规章另有规定的，从其规定。
第二十二条本办法所称不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；不正确履行职责，包括无合法依据及不依照规定程序、规定权限和规定时限等情形。
第二十三条本办法所称一般过错、严重过错、特别严重过错的区分：
（一）情节轻微，给行政机关和行政管理相对人造成损害后果和影响较小的，属一般过错；
（二）情节严重，给行政机关和行政管理相对人造成损害后果严重、影响较大的，属严重过错；
（三）情节特别严重，给行政机关和行政管理相对人造成损害特别严重、影响重大的，属特别严重过错。
第二十四条本办法所称批准人，一般指行政机关有批准权的主要负责人；审核人，一般指行政机关内设机构负责人；承办人，一般指具体承办行政许可事项的工作人员。依照内部管理分工规定或者经行政授权，由其他工作人员行使批准权、审核权的，具体行使批准权、审核权的人员，视为批准人、审核人。
第二十五条各行政机关应当按照本办法有关规定，结合本单位业务实际，制定本单位行政许可过错责任追究的具体实施办法。
第二十六条各县（市）区参照本办法执行。
第二十七条本办法由市监察局负责组织实施。
第二十八条本办法自2004年7月1日起施行。
