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解析契约正义的演进——兼论强制缔约的产生/崔明石

作者:法律资料网 时间:2024-06-02 14:26:55  浏览:8660   来源:法律资料网
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解析契约正义的演进
——兼论强制缔约的产生

崔明石


内容摘要:契约正义是契约法律的基本理念,通过对其的发展过程的了解,可以明晰契约法的发展理念的变迁,进而洞悉其未来的发展方向。现代契约法表现为契约自由的规制,体现根本的契约正义。强制缔约就是在这一前提下诞生的。本文分析了强制缔约的内涵,及与契约正义的联系,以期对其有一个根本的认识。
关键词:契约正义 契约自由 形式正义 实质正义 强制缔约

正义的观念最早产生于古希腊时期,它是一种调整自然力对宇宙组成部分的作用,保证平衡与协调的先验宇宙原则第一次出现的。后来的进一步发展才使它主要成为一个伦理概念、宗教概念、政治概念和法律概念。自从正义这个最早的、分歧最广的理论思想被提出以后,人们一直不断地为正义理论之厦添砖加瓦。不同国家、阶级或者党派的人对正义会有不同的理解。时至今日,正义被认为“关注的是使一个群众的秩序或者社会制度适合于实现其基本目标和任务……满足个人的合理需要和要求,并与此同时促进社会进步和社会内聚性的程度———这是维持文明社会生活方式所必需的。”[1] 换言之,衡量任何一种法律的正义性是以其促进社会进步,及符合最大多数人的利益为标准的。法律的正义观,体现在契约法中,就是契约正义。
一、契约正义的演进
美国哲学家罗尔斯在其代表作《正义论》中,把正义分为形式正义和实质正义两种。形式正义与法的普遍性相联系,它要求对所有人平等执行法律和制度,而不管法的实质、原则如何,给予人们机会平等;实质正义与形式正义不同,它在于实现社会范围内实质性的正义和公平,是一种追求最大多数社会成员之福祉的正义观,强调针对不同情况和不同的人予以不同的法律调整,给予人们结果的公平。契约法中契约正义演进的道路就是契约法从形式正义走向实质正义之路。
古典契约理论,即18、19世纪发展和完善起来的契约理论。在此理论框架下,“契约即公正”,契约正义表现为契约自由,为契约自由所兼容。契约自由主要有四层意义:(1)缔约自由,即当事人双方有权决定是否订立契约,法律不应限制当事人订约或不订约;(2)选择缔约相对方的自由,即当事人有权自主决定与谁缔约;(3)决定契约内容的自由,即当事人有权订立任何种类契约和契约的任何条款,法律不得随加干预。(4)选择契约形式的自由,即契约的形式由当事人自由协商决定。在契约即自由、法律即契约的这种认识下,法律的唯一崇高使命就是捍卫当事人之间的自由意志,“立法者不得为当事人订立契约”,“法官不得为当事人订立契约”是通行一时的格言。因此,18、19世纪的理性哲学坚信:契约自由本身意味着正义或公正,自由意志将导向公正。如康德认为:“当事人就他人事务作出决定时,可能存在某种不公正,但他就自己的事务作出决定时,则决不能存在任何不公正。”[2]
古典契约理论建立的一个假定的前提就是:忽略人的个体差异性而将其视为“抽象的一般人之人”。在资本主义体制下作为商业交换主体的劳动者、消费者、大企业、中小企业等具体类型,在民法典中,被抽象为人这一法律人格。人包括自然人和法人。自然人是指有理智和情感的人类,但他在法律上却是一个抽象的概念,把各人具体的情况,如男女老幼、政治地位和经济实力等差别统统的抽象掉,只剩下一个简单的符号——“自然人”。然后来规定的自然人的权利能力完全的平等;对于社会中的团体也是如此,无视其大小和强弱而抽象为法人。从这一抽象的假设的前提就可以看出,古典契约理论下的契约正义只是正义的外衣,而没有实质的内涵的。斯宾塞认为,“同正义观念相联系的最高价值并不是平等,而是自由,每个人都有权利获得任何他能从其本性与能力中得到的利益。每个人都应当被允许维护其人格、获得财产、从事一项他本人所选择的业务或职业、自由迁徒并毫无拘束地表达其思想与宗教情感……个人的自由只应当受所有人之间的平等自由的限制。”[3] 剥离了个体差异的自然人和法人在个人利益的驱使下,在市场上自由地、残酷地竞争着,最终导致贫富的分化,这促使人们再一次的寻求契约正义的本质。
自20世纪以降,资本主义国家进入垄断时期,随之古典契约法陷入全面危机。它的至高无上原则在新经济环境里暴露出种种弊端,这时契约自由给予人们的只是形式上的平等,而其无限制的发展却带来结果的极不公平,现实生活中,人与人之间在经济实力、社会地位、信息收集能力、判断能力等方面存在着差距。契约的理念只有在自由和平等的基础上方能建立起来。缺乏实质上的平等,契约自由只能是使契约成为一方将自己的意志强加在对方之上的工具。从而导致贫富的急剧分化和社会的动荡不安。当契约自由丧失自然与公正的本能时,契约正义问题便凸显而出。正如有的学者所指出的那样:“现代契约法的中心问题,已不是契约自由而是契约正义的问题。约款内容的规制、消费者的保护、对新的契约类型的调整、附随义务理论等与其说是自由的问题,不如说是正义的问题。契约法已从重视其成立转移到契约内容上来了。只要存在契约,意思支配的领域会继续存在,但那里的意思已不单纯是19世纪的意思,在意思上,追加了理性这种社会考虑。”[4]
于是,契约正义在20世纪出现新的诠释:一种正义的契约制度应该通过各种制度性安排来改善那些拥有最少的权力、机会、收入和财富的“最不利者”的处境,缩小他们与其他人之间的差距。罗尔斯认为它是一种公平的契约或协议的结果,其本身意味着对契约自由的限制。因此,现代契约正义实际上是一种抽象性目标原则,它以限制契约自由,弥补其弊端的姿态登上舞台。它一方面要求契约当事人缔约和履约时,要考虑个人利益,追求个人利益的最大化;另一方面要求在认识到缔约双方的缔约能力存在着差别,在制度设计时平衡双方交易的利益,从而达到对弱者的保护,既而体现社会的整体利益。在现代契约法中,人们所追求的是为了实现真正的契约正义,“契约法以其正义为最高价值目标。”
二、契约正义演进的内在逻辑
契约制度的诞生是市场经济的内在要求,契约正义思想演进的过程是与市场经济的逻辑演进密切相关的。
古典契约理论是资本主义产生的初级阶段的理论。其自由经济的基本观念,是允许人们依照自己的意愿交换相互的财产或服务。用法律语言表述即允许人们依照自己的意愿订立合同。进入十九世纪,资本主义生产关系已经成长壮大,商品生产和交换进一步的发展要求摆脱一切束缚和限制,要求实现充分自由竞争。亚当•斯密于1776年出版的《国富论》猛烈地抨击了重商主义经济理论和经济政策,提倡经济运行的自由放任主义,主张废除各种限制性法规,政府应采取并奉行不干涉经济事务的政策。根据亚当•斯密的自由主义经济理论,独立主体之间的自由竞争自发地保护了所有权和社会经济之间的平衡;建立在自由竞争基础上的经济上的供求关系规律,不仅使商品的价格与其价值相适应,而且使生产与需求相适应;在人们依照自己的意愿自由地追求个人利益的同时,人们实际上也在自觉与不自觉地为社会服务,从而促进了社会利益的增加。契约正义就是上述思想在合同法上的反映,体现了自由竞争阶段资本主义生产关系的本质要求。
“契约自由”的思想是建立在假设有一个“完全自由市场”(或称完备的竞争市场)的基础上的。这个市场模式包括有三个与签订契约有关的假定条件:1.契约不得涉及除当事人之外的任何第三人。2.充分的信息。3.有足够的可供选择的伙伴。而时间进入到了二十世纪,凯恩斯经济控制思想的出现是国家抛弃自由竞争,转而对经济进行干预的标志。上述的契约理论赖以存在的基础发生了根本性的动摇,“契约即公正”也就越来越具有形式的意义。随着资本主义的高度发展,劳动者和雇主、大企业和消费者、出租者和租借者之间的矛盾开始激化,“契约正义”受到了挑战,在雇佣契约、标准契约、不动产租赁契约中,经济弱者的利益在契约自由的原则下受到了损害。因此,庞德断言,尽管在50年前,当事人的自由意志形成了他们之间的法律,但这种观念早已在全世界消失了。因此,实现契约正义的目的不仅保障个人自由,而且更重要的是保障个人利益和社会利益的和谐与协调。通过对个人本位主义的取舍所确立的社会本位思想的理论成为法律的根本理念。从此,限制契约自由,保护社会利益成为契约法首要任务。
三、实质正义的实现与强制缔约
强制缔约是古典契约向现代契约的发展过程中,由于政治思想、社会和和经济条件的迅速变化而出现的。在强制性合同中,强制力量源于法律规定,基于社会整体利益,人们必须承担订立某些合同的义务。在德国这种强制性合同被称为强制契约或契约缔结之强制。如在电力、邮政、煤气、铁路运输等公用服务事业,公用事业单位对顾客提出的缔结合同的要约,无重要事由不得拒绝;再如,对从事公证人、医师、药剂师、护士等职务的人,由于其职务具有公共性或公益性,因此不得滥用其职务拒绝他人正当的缔约要求。强制缔约伴随着对契约自由的规制及在实质上践行契约正义而登上了历史舞台。
关于强制缔约的涵义学者有两种不同的理解。王泽鉴认为强制缔约是指“个人或企业负有应相对人的请求,与其订立契约的义务。易言之,即对相对人的要约,非有正当的理由不得拒绝承诺”[5] 。此种观点可认为是狭义的强制缔约。根据此观点,只要要约人提出要约,受要约人在正常的情况下,不得拒绝对要约人做出承诺,必须与提出的提出要约请求的要约人缔结契约。并且受要约人同时丧失了是否缔约的自由以及选择相对人的自由。广义的强制缔约不仅包括受要约人对要约人有承诺的义务的情形,而且也包括特定的主体有向他人发出要约的义务的情形。广义的强制缔约又可以细化为“内容型强制缔约”和“对象型强制缔约”和“强制承诺”三种。“内容型强制缔约”是指强制主体从事积极行为以订立某种类型的契约,例如强制投保第三者责任险;“对象型强制缔约”是指强制主体只能与某些特定相对人订立契约,例如消费者不得不与被法律赋予垄断地位的企业订立某些消费合同;“强制承诺”是指法律对义务人附加承诺的义务,例如百货商店对顾客购买柜台陈列商品的要约无正当理由不得拒绝。“对象型强制缔约”与“强制承诺”的不同之处在于,前者强制义务人与某一特定相对人而非其他人缔约,主要手段是赋予特定企事业法定垄断地位,主要约束对象是普通消费者;而后者则强制义务人与所有符合条件的相对人缔约,不得存在差别待遇,主要规制对象是一些公用企事业。强制缔约是对契约自由的根本的限制,是在承认社会成员经济实力政治地位不平等的基础上,区别的对待缔约的双方,强制居于事实上优势地位的一方,无正当的理由,不得拒绝缔约的要求,强制其作出承诺,进而保障弱势群体的利益。正如罗尔斯所理解的那样:如果一种社会安排出于某种原因不得不产生某种不平等,那么它只有最大程度地有助于最不利者群体的利益,它才能是正义的。[6]
契约正义是契约法的最高价值目标,契约自由是契约法的灵魂和生命。契约正义是契约自由的核心,一部契约自由发展的历史,也是契约正义发展的历史。正是自由缔结的契约即为公正的这一理念使人们将契约自由奉为神圣,也正是对契约自由权利的滥用造成对契约正义的违反,导致了对契约自由进行限制。人们崇尚契约自由是为了契约正义,在立法上明确强制缔约制度,也是为了真正的契约正义。强制缔约制度的确立适时的限制和弥补了契约自由原则自身所有的缺陷,更有利于维护社会正义和整体利益。二者相辅相成,不可替代,并将为经济的发展注入无穷活力!

Analyze the evolution of the contractual justice
——And On the creation of compulsive contract

cui ming shi
(ShenYang Normal University Liaoning shenyang 110034)

Abstract: Contractual justice is the basically principle of the contract law .Through the understanding of the contractual law’s development process, we could be clear with the change of the contractual law’s development principle, and understand thoroughly its future development direction. The modern contractual law appears to Limit the freedom of the contract and practice the innate contractual justice. The compulsive contract’s creation is under this premise. This article analyze the compulsive contract ‘s meaning, and the relationship with the contractual justice, and is hoped to know well about it.
Key words: contractual justice the freedom of the contract form justice substance justice compulsive contract

[1][美]博登海默:法理学、法哲学及其方法[M].北京:中国政法大学出版社1998,第252页
[2]转引自尹田:法国现代合同法[M],北京:法律出版社1995,第20页
[3][美]博登海默:法理学———法哲学及其方法[M].邓正来译.北京:华厦出版社,1998,第241页
[4]王晨:日本契约法的现状与课题[J],《外国法译评》1995年,第2期
[5]王泽鉴:债法原理(二)[M].北京:中国政法大学出版社 2001,第79页
[6]姚大志:导读:从“正义论”到“正义新论”[A].[美]约翰•罗尔斯.作为公平的正义——正义新论[M].上海:上海三联书店,2002,第447页



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苏州园林保护和管理条例

江苏省苏州市人大常委会


苏州园林保护和管理条例


(1996年10月31日江苏省苏州市第十一届人民代表大会常务委员会第二
十四次会议通过 1996年12月13日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二
十五次会议批准)

第一章 总 则
第一条 为了加强苏州园林的保护和管理,保持园林的完整风貌,继承优秀的历史
文化遗产,根据国家有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。
第二条 本条例所称苏州园林,是指历代建造具有典范性的、以写意山水艺术为特
征,由古典建筑、人工山水、花草树木为要素组成的宅第园林、寺庙园林、衙署园林、
会馆园林、书院园林等。
第三条 本条例适用于本市行政区域内经苏州市人民政府核定公布的苏州园林以及
苏州园林遗址。
第四条 苏州市园林管理局(以下称市园林主管部门)主管苏州园林的保护和管理
,负责本条例的实施。
各不设区的市、市辖区人民政府负责所属苏州园林的保护和管理,业务上受市园林
主管部门指导。
规划、建设、环保、房管、工商、公安等部门,应当依照国家有关法律、法规和本
条例的规定,按照各自的职责,做好苏州园林的保护和管理工作。
第五条 文物行政管理部门对列为文物保护单位的苏州园林及园林内的文物的保护
工作依照《中华人民共和国文物保护法》实施管理、监督和指导。
一切被列为文物保护单位的苏州园林,对应由文物行政管理部门审查批准的有关事
项,必须依照《中华人民共和国文物保护法》的规定执行。
第六条 一切单位和个人必须遵守本条例,并有权对违反本条例的行为进行举报、
控告和制止。对在保护和管理工作中成绩显著的单位和个人,各级人民政府应予表彰和
奖励。
第二章 职 责
第七条 各级人民政府应当加强对苏州园林保护和管理的领导,将其纳入国民经济
和社会发展计划,列为城市建设和管理的重要部分,督促有关部门履行职责,确保苏州
园林的有效保护管理。
第八条 园林主管部门职责:
(一)考察、论证苏州园林及遗址,报苏州市人民政府批准公布;
(二)拟定苏州园林及遗址的修复计划和保护管理措施;
(三)参与划定苏州园林的保护范围、建设控制地带以及苏州园林遗址的保护区域;
(四)对苏州园林保护范围、建设控制地带内的建设项目及其设计方案参加审查;
(五)开展保护苏州园林的科学研究,培养管理人才;
(六)依法对违反本条例的行为进行查处。
第九条 城市规划行政主管部门职责:
(一)负责划定苏州园林的保护范围、建设控制地带以及苏州园林遗址的保护区域
,报同级人民政府审批;
(二)会同园林主管部门审批苏州园林保护范围、建设控制地带内的建设项目及其
设计方案;
(三)依法查处苏州园林保护范围、建设控制地带内的违法建设。
第十条 各有关主管部门对其所属或者使用的苏州园林及遗址,应当依照本条例负
责保护和管理,业务上受园林主管部门指导。
第十一条 向公众开放的苏州园林,应当建立管理机构,其职责:
(一)建立健全各项规章制度;
(二)落实防火、防盗等安全措施;
(三)编制年度修缮计划,确保建筑、设施完好;
(四)建立古树名木、山石水体、勒石碑刻、家具陈设等的档案;
(五)保护古树名木,养护花草树木,及时防治病虫害;
(六)保持整洁的园容园貌和安静的环境;
(七)做好其他各项保护和管理工作。
未向公众开放的苏州园林的使用单位,应当建立保护组织,其职责同前款(二)、
(三)、(五)、(七)项。
个人所有或使用的园林,应当落实保护措施,接受园林主管部门指导。
第三章 保护和管理
第十二条 苏州园林的保护管理区域分为保护范围和建设控制地带。
保护范围指围墙(含围墙)以内区域。
建设控制地带指保护范围外根据园林格局、安全、环境和景观等需要,按法定程序
划定的一定区域。
第十三条 园林保护范围内应当遵守下列规定:
(一)不得改变园林原有布局,保持山石水体原貌;
(二)不得任意改建、拆除原有建筑设施,不得擅自新建建筑物、构筑物;
(三)组织的展览、游园活动必须与园林的整体风貌相协调,经营服务活动必须经
上级管理部门批准,不得任意设置摊点;
(四)不得擅自设置广告;
(五)城市公用管线不得穿越园林。
第十四条 园林建设控制地带内应当遵守下列规定:
(一)一切建设项目及其设计方案必须报园林主管部门审查,由城市规划行政主管
部门批准;
(二)禁止搭靠园林建筑设施新建建筑物、构筑物;
(三)新建建筑物、构筑物的形式、高度、体量、色调等必须与园林整体景观相协
调,保证视觉空间控制带的畅通和借景效果不受影响;
(四)凡与园林整体景观不协调或者危及园林安全的建筑物、构筑物等,应予整治;
(五)建设施工不得从事危及园林的活动,不得对园林造成损害;
(六)不得超过环境排放标准排放烟尘、有毒有害气体和噪声,不得向园林内排放
、渗透污水和倾倒固体废物;
(七)对公众开放的园林门口50米范围内设置商业服务网点、户外广告等设施须
经园林主管部门审查同意后,报城市规划、工商行政主管部门审批。对违反本条例设置
的商业服务网点、户外广告等设施,由工商行政主管部门会同有关单位予以整治。
第十五条 具有历史文献记载、文化艺术价值和残存遗迹的苏州园林遗址的保护和
管理应当遵守下列规定:
(一)经考证、确认后建立档案,由苏州市人民政府挂牌公布;
(二)划定保护区域;
(三)园林主管部门应与遗址所有者、使用者签订保护责任书,落实保护措施;
(四)不得损害,不得擅自改建、拆除或迁移。
第十六条 苏州园林的维修应当遵守下列规定:
(一)谁使用,谁维修;
(二)重大修缮项目的设计、施工方案应报园林主管部门审查;
(三)园林主管部门应对施工单位资质进行审查,对施工质量进行监督和竣工验收。
第十七条 苏州园林及遗址的保护管理经费应当纳入各级人民政府的财政预算。园
林和各有关部门应当积极筹集维修资金,经批准,可向社会募集,还可接受海内外团体
和个人的捐赠和资助。园林收入应用于园林的保护和管理。
第十八条 国有苏州园林的所有权不得转让。非国有的苏州园林需转让的,必须经
市园林主管部门审查同意,报同级人民政府批准。
未经园林主管部门批准,苏州园林及遗址的使用权不得转让,使用性质不得改变。
原属园林整体但尚作它用的部分,必须逐步恢复原貌和完整性。
第十九条 在苏州园林内拍摄电影、电视,必须经该园林上级主管部门同意,签订
协议。拍摄必须保护园林不受损坏。
第二十条 游人应当文明游园,禁止下列行为:
(一)刻划、涂抹和其他损坏园林建筑和设施;
(二)移动或者损坏家具、字画、摆件等陈设品;
(三)损害园林内花草树木;
(四)携带枪支弹药、易燃易爆品及其他危险品;
(五)法律、法规禁止的其他行为。
第四章 法律责任
第二十一条 违反本条例第十三条第(一)、(二)项规定的,由园林主管部门责
令其立即停止,恢复原状,追究有关责任人的责任,并对有关责任人处以三万元以下二
千元以上的罚款。
违反第(三)、(四)项规定的,责令限期改正,并对责任人处以一万元以下二千
元以上的罚款。
违反第(五)项规定的,责令限期拆除,恢复原状;造成损失的,对直接责任人处
以损失金额一至三倍的罚款。
第二十二条 违反本条例第十四条第(一)、(二)、(三)项规定的,由城市规
划行政主管部门依照有关法律、法规处罚。
违反第(五)项规定的,由建设行政主管部门依照有关法律、法规处罚。
违反第(六)项规定的,责令停止侵害,并由环境保护行政主管部门依照有关法律
、法规处罚。
违反第(七)项规定的,由园林主管部门和工商行政主管部门予以制止,责令限期
改正;逾期不改的,由工商行政主管部门依照有关法律、法规处罚。
第二十三条 违反本条例第十五条第(四)项规定的,由园林主管部门会同有关部
门予以制止,责令改正;造成损失的,对有关责任人处以损失金额一至三倍的罚款。
第二十四条 违反本条例第十八条第一、二款规定的,由园林主管部门责令限期改
正,没收违法所得,并从违法转让之日起,按转让面积每日每平方米处以十元以内罚款
;造成损失的,对直接责任人处以损失金额一至三倍的罚款。
第二十五条 违反本条例第十九条规定的,责令改正;造成损失的,对直接责任人
处以损失金额一至三倍的罚款。
第二十六条 违反本条例第二十条规定的,由园林主管部门给予警告,并责令改正
,还可当场处以五十元以下罚款;造成损失的,处以损失金额一至三倍的罚款;违反《
中华人民共和国治安管理处罚条例》的,由公安部门给予处罚;构成犯罪的,依法追究
刑事责任。
第二十七条 当事人对行政处罚决定不服的,可以根据《中华人民共和国行政诉讼
法》的有关规定申请复议或者向人民法院提起诉讼;逾期不申请复议或者不向人民法院
起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十八条 市园林主管部门及其工作人员应当严格遵守本条例,依法行政,如违
反本条例,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,要追究领导和直接责任人的责任;构成
犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。
第五章 附 则
第二十九条 本条例自1997年4月1日起施行。

郑州市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案程序规定

河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案程序规定

政府令第47号


《郑州市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案程序规定》业经一九九四年十一月五日市人民政府第十二次常务会议审议通过,现予以发布施行。

            
市 长 朱天宝


一九九四年十二月四日



郑州市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案程序规定



第一章 总 则


第一条 为保证立法质量,使制定规章和拟定地方性法规草案的工作科学化、规范化,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,结合本市实际情况,制定本规定。
第二条 本规定所称规章是指市人民政府为领导和管理本市的各项行政工作,根据法律、行政法规和地方性法规,按照本规定程序制定的具有普遍约束力的规范性文件。
本规定所称地方性法规草案是指市人民政府为领导和管理本市的各项行政工作,在不同法律、行政法规、本省地方性法规相抵触的前提下,按照本规定程序拟定的提请市人民代表大会或其常务委员会审议的具有普遍约束力的规范性文件草案。
第三条 规章的名称为规定、办法、实施细则或实施办法:
(一)对某一方面的行政工作做全面、系统的规定,称“规定”;
(二)对某一项行政工作做比较具体的规定,称“办法”;
(三)为实施法律、法规而作出的规定,称“实施细则”或“实施办法”。
地方性法规草案的名称法律、本省地方性法规的实施细则外,均称“条例”。
第四条 下列事项可以制定规章:
(一)法律、法规在本市施行时需要市人民政府加以具体规定的;
(二)为组织实施本市地方性法规需要市人民政府制定实施细则的;
(三)进行经济体制改革的各种措施,制定地方性法规尚不成熟,需要以规章形式组织实施的;
(四)调整行政机关自身活动需要制定规章的;
(五)其他市人民政府履行行政管理职能需要制定规章的。
第五条 下列事项可以拟定地方性法规草案:
(一)为保证法律、法规在本市贯彻实施,需要市人民代表大会或其常务委员会加以补充或作出具体规定的;
(二)根据本市实际情况,需要规定新的实体权利或义务的;
(三)深化体制改革、建立社会主义市场经济体制,需要制定地方性法规加以规范的;
(四)扩大对外开放,引进外资、先进技术和管理经验,需要制定地方性法规加以保障的;
(五)涉及本市经济和社会发展的重大事项,需要制定地方性法规的;
(六)需要司法机关保障实施的。
第六条 制定规章和拟定地方性法规草案,必须遵循下列原则:
(一)坚持宪法确定的基本原则;
(二)符合宪法、法律和法规以及国家的路线、方针、政策;
(三)坚持为经济建设、改革开放和本市中心工作服务;
(四)坚持从本市实际出发,实事求是;
(五)贯彻民主集中制,充分发扬民主;
(六)坚持统筹兼顾,互相协调,树立全局观念。
第七条 市人民政府法制局是市人民政府法制工作综合协调机构,在制定规章和拟定地方性法规草案方面履行下列职责:
(一)编制制定规章和拟定地方性法规草案规划和计划,并组织实施;
(二)组织有关部门或单位联合起草或主持起草调整范围较广、涉及部门较多的规划草案和地方性法规草案;
(三)对市人民政府各部门起草的规章草案和地方性法规草案,负责审查、协调、调研论证和修改;
(四)负责规章的备案工作;
(五)负责地方性法规草案的报送和配合审议工作;
(六)负责规章的立法解释和地方性法规授权市人民政府解释的具体应用问题的解释;
(七)负责地方性法规和规章的汇编工作;
(八)负责规章的清理工作,参与地方性法规的清理工作;
(九)培训立法工作人员,指导市人民政府各部门规章草案和地方性法规草案的起草工作;
(十)负责制定规章、拟定地方性法规草案的其他工作。


第二章 规划与计划


第八条 制定规章和拟定地方性法规草案,必须根据本市改革开放和经济建设、社会发展的实际需要与可能,编制五年立法规划和年度立法计划。
五年立法规划的期限应当与每届政府任期相一致。
第九条 市人政府各部门需报请市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案的,应在立法计划或规划起始前一年的十月底前将立法项目报市人民政府法制局。
申报立法项目时,应按规定填写规章和地方性法规申报表。
第十条 对市人民政府有关部门未申报的项目,市人民政府法制局可根据本市实际工作需要提出建议,经市人民政府同意后,列入立法计划或五年立法规划。
第十一条 市人民政府法制局对市人民政府各部门申报的立法项目进行综合协调后,编制年度立法计划或五年立法规划,报市人民政府批准。
第十二条 属于下列情况之一的,不列入立法计划或立法规划:
(一)有关法律、法规或规章已有明确规定的;
(二)超越法律、法规或规定的职权范围的;
(三)制定规章或拟定地方性法规草案条件尚不成熟的;
(四)属于部门具体业务或专业技术范围的。
第十三条 年度立法计划和五年立法规划,经市人民政府批准后,由市人民政府法制局组织、指导、督促市人民政府有关部门实施。
第十四条 市人民政府有关部门未按立法计划要求完成起草任务的,应向市人政府法制局写出书面报告,说明理由。
第十五条 对列入年度立法计划的规章和地方性法规草案项目,市人民政府有关部门应列入年度目标管理考核内容。年终完成情况由市人民政府法制局提出考核意见。
第十六条 年度立法计划和立法规划在执行过程中,有关部门需要调整计划或增加项目的,必须提出书面说明,由市人民政府法制局组织有关部门研究论证后,可对年度立法计划和立法规划作适当调整。


第三章 起 草


第十七条 列入立法规划和立法计划的规章草案或地方性法规草案,由市人民政府有关业务部门负责起草。
规章草案或地方性法规草案内容与市人民政府两个以上部门的业务有密切联系的,由有关部门组织联合起草小组起草,必要时由市人民政府法制局组织有关部门起草或委托有关单位起草。
第十八条 起草规章草案或地方性法规草案,应进行广泛的调查研究,注重本市实际情况,总结本市改革开放和经济建设的经验,借鉴国内外有益的经验。
第十九条 规章草案和地方性法规草案应对制定目的和依据、调整对象、适用范围、主管部门、具体规范及解释权属、施行日期等作出明确规定。
第二十条 规章草案和地方性法规草案内容应用条文表达,每条可分款、项、目,款不冠数字,项和目冠以数字,条文较多的可以分章,章可分节。
第二十一条 规章草案和地方性法规草案应符合立法技术的要求,结构严谨、条理清楚、用词准确、文字简明。
第二十二条 对于内容涉及其他部门的规章草案和地方性法规草案,起草部门应与有关部门协调,力求意见一致。
第二十三条 规章草案和地方性法规草案定稿后,负责起草的部门应当撰写起草说明。起草说明的内容包括:
立法宗旨、指导思想、依据、起草经过、协调情况对主要条款的解释及有关方面的不同意见。
第二十四条 规章草案和地方性法规草案起草工作完成后,由起草部门主要负责人签署,报市人民政府法制局。
第二十五条 起草部门报送规章草案和地方性法规草案时,应提交下列文件、资料:
(一)规章草案和地方性法规草案一式二十份;
(二)起草说明一式二十份;
(三)所依据和参考的有关法律、法规、规章及其他文件和资料。


第四章 审查与协调


第二十六条 市人民政府法制局应当对规章草案和地方性法规草案及时进行审查,协调和修改。
规章草案和地方性法规草案的起草部门及其他有关部门应当密切配合,协同做好规章草案或地方性法规草案的审查、协调工作。
第二十七条 市人民政府法制局对送审的规章草案和地方性法规草案就下列事项进行审查:
(一)对本市经济和社会发展是否具有促进作用;
(二)制定条件是否成熟;
(三)是否符合法律、法规和政策规定;
(四)是否符合本市实际情况;
(五)具体规范是否具有可行性和可操作性;
(六)内容所涉及的部门和单位是否有不同意见,是否协调一致;
(七)与本市现行的地方性法规、规章是否协调、衔接;确需修改现行地方性法规、规章的,现是否充分;
(八)结构、条文、语言表述是否符合立法技术要求。
第二十八条 市人民政府法制局对送审的规章草案和地方性法规草案,应按下列情况处理:
(一)对无必要制定或条件尚不成熟的,向起草部门说明理由;
(二)对需要制定但不符合起草要求或需作较大修改的,可提出意见退回起草部门进行修改;
(三)对有必要制定的,而且符合立法条件的,依照本规定进行审查、协调、修改。
第二十九条 规章草案和地方性法规草案应广泛征求意见。征求意见可采取书面、召开会议、协调会签、登报等形式。
规章草案和地方性法规草案内容涉及国家、省有关部门业务的,应征求该部门和其上级机关的意见。内容涉及市政府有关部门业务的,应征求市政府有关部门意见。内容涉及审判、检察机关业务的,应征求审判、检察机关意见。内容涉及公民、法人或其他组织重大合法权益或对本市经济建设和社会发展有重大影响的,应征求部分企业事业单位意见,或者在《郑州晚报》上登载,公开征询公民、法和其他组织的意见。 第三十条 被征求意见的单位在收到征求意见函后,应在规定时间内按要求提出修改意见和建议,报市人民政府法制局;超过规定期限未报送的,视为无意见。
第三十一条 市人民政府法制局对征集的意见和建议进行整理和归纳,作为修改规章草案和地方性法规草案的参考。
对有关部门的不同意见,市人民政府法制局应进行协调。经过协调部门间分歧意见仍较大的,可提请市人民政府主管领导协调。
第三十二条 市人民政府法制局对规章草案和地方性法规草案审查、修改后,报市人民政府审定。


第五章 审 定


第三十三条 规章草案和地方性法规草案由市人民政府常务会议审议。
第三十四条 市人民政府常务会议审议规章草案或地方性法规草案时,由市人民政府法制局汇报审查情况。
会议列席者经会议主持者同意,可以发表意见。未经会议组织者同意,任何部门和个人不得在会议上散发材料。
第三十五条 地方性法规草案经市人民政府常务会议审议通过后,由市人民政府和为议案提请市人民代表大会常务委员会审议。
第三十六条 经市人民政府审议通过的规章,由市长签署,以市人民政府令的形式发布。
第三十七条 规章签发后,《郑州晚报》应当自规章签发之日起七日内全文刊登,视为正式行文依照执行,市人民政府不再行文。
第三十八条 规章签发后,市人民政府法制局应当自规章签发之日起二十日内按规定向省人民政府和国务院备案。


第六章 监督实施与清理


第三十九条 规章和地方性法规由市人民政府法制局定期汇编。有关部门和单位需要收集汇编本市规章和地方性法规时,须经市人民政府法制局同意审定。
第四十条 规章和地方性法规自施行之日起六个月内,负责组织实施的部门应向市人民政府书面报告实施情况;之后,每年报告一次,特殊情况应随时报告。
对上款规定的执行情况,市人民政府法制局应在每年年初对上年情况进行汇总后,向市人民政府报告并通报有关部门。
第四十一条 市人民政府法制局应定期组织市人民政府有关部门对现行地方性法规、规章进行清理。
第四十二条 规章或地方性法规有下列情况之一的,应当废止、修订或提请市人民代表大会常务委员会予以废止、修订:
(一)所依据的法律、法规已修改或废止的;
(二)因工作需要应增减或修改其内容的;
(三)同现行法律、法规、政策相抵触的;
(四)调整对象消失或情况发生变化;
(五)被新的规章或地方性法规所取代的。
第四十三条 修改、废止规章和地方性法规的权限和程序,按照制定、发布的程序执行。


第七章 附 则


第四十四条 本规定由市人民政府法制局负责解释。
第四十五条 本规定自一九九五年一月一日起施行。一九八七年八月十日市人民政府发布的《郑州市人民政府行政规章制定程序暂行规定》同时废止。