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论自然资源物权受限下的生态补偿机制


[摘 要] 生态补偿机制是为防止自然资源配置扭曲，通过制度设计来修正发展平衡的问题。在自然资源物权人的权利受到合理限制的情形下，应当通过生态补偿机制对这类权利人的受损利益进行补偿，以保证国家的生态治理过程顺利实施。
[关键词] 自然资源 物权 合理限制 生态补偿

一 、自然资源物权和生态补偿机制的意义

（一）自然资源物权的意义
自然资源，从最广泛意义上说，包括在改造自然与征服自然过程中自然界中包括土地在内的一切可以被人类利用的物质和能量。自然资源物权是指以自然资源为客体的物权，即权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依合同所享有的直接支配与排除妨碍的权利。[ ]在过去很长一段时间内，人们没有分清对土地本身的使用与开采埋藏于地下的矿藏以及采伐生长于土地之上的林木之间的关系。实际上，土地是承载其他自然资源的载体，其他自然资源均依赖于土地而存在。但是我们也应当认识到，资源是可以与土地分离或相对分离的，或者具有独立于土地的自身价值，同时由于资源本身具有稀缺性、价值性与可支配性，因此，从法律的角度尤其是从民法的角度来说，资源可以成为物权的客体。而学界也一般将自然资源划分为两大部分即土地与除土地以外的其它资源(也有简称资源的)。[ ]相应地，自然资源物权亦可分为土地资源物权和与其他自然资源物权。
与一般物权不同的是，自然资源物权属于一个社会或国家的基础物权。原因在于对自然资源的控制和支配，意味着对人们生产资料和生活资料的自然要素的垄断或专有。[ ]在此基础上，学界认为，自然资源物权体系是指由自然资源物权制度的基本的物权权利类型，包括自然资源所有权和自然资源他项权利组成的相互联系、相互作用的整体。由于自然资源可分为土地和其他自然资源，因此，自然资源物权体系又可分为土地资源物权体系和其他自然资源物权体系。
（二）生态补偿的意义
对于生态补偿的意义，国内外有不少定义。归纳起来，大致有两种解释：一种是指自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。[ ]另一种则是将生态补偿理解为一种资源保护的经济手段，通过对损害(或保护)环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或受益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护自然资源的目的。[ ]
我们认为，生态补偿不单是为了控制生态破坏，而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿，具体包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能，或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。[ ]
（三）生态补偿机制的意义
生态补偿机制是社会生产不断发展与资源环境容量有限之间矛盾运动的必然产物，它以“资源价值论”的观念重新评价生态环境资源的现实价值，运用政府调控与市场化运作的方式，让开发、利用、破坏生态环境资源的人们支付相应的经济补偿，用于生态建设和环境保护，为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境。
生态补偿机制调整的对象和政策制定的方向是，矫正生态环境保护或破坏行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，以经济激励为主要特征的环境经济政策和其他相关的制度安排。这里的环境利益是保护活动产生的生态服务功能的提高，或破坏行为造成的生态服务功能的损失。经济利益是生态服务功能的市场价值或效益。纠正后的利益关系应该是，享受因劳动付出而带来的生态服务的主体要支付费用，生产生态服务的主体应得到经济回报；相反，造成生态服务功能损失的主体支付费用，生态服务功能的产权代理人或恢复生态服务功能的主体(如政府)应得到经济赔偿。
生态补偿机制涉及生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理，有系统和过程的意义。作为一种法律机制，它是从法律的各个方面的系统性联系和从法律的动态上来考察法律对社会关系的调整功能的运行过程。[ ]其主要包括三个层面：一是不同主体之间利益的相互联系，即结构；二是事物在有规律的运动中发挥的作用、效应，即功能；三是发挥功能的作用过程和作用原理。[ ]
因此，生态补偿机制可以理解为生态保护补偿机制, 它是指政府和有关部门通过一定的政策手段, 促使环境、资源、生态的受益方给予施益方以合理的补偿, 实现索取与禀赋的相对平衡, 以达到社会经济可持续发展目标的制度和法规。由此可见, 建立公平有效的生态补偿机制, 不仅能直接受益于每个人, 也是我们最终建立环境友好型社会的基础。[ ]

二、我国在自然资源物权受限下生态补偿中存在的主要问题

目前,我国生态补偿还存在很多需要解决的难题。主要表现在以下几个方面：
（一）基础研究薄弱
自然资源物权人在物权受到合理限制之下，遭受的损失是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确确定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约我国生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素，主要体现在：
1、补偿强度难以货币化。要对物权受限者进行合理科学的补偿，就必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。由于生态环境的公共物品特性,很难计算出间接成本或收益，从而难以科学确定补偿强度的量化。
2、补偿者和补偿接受者问题。产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了，才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的,这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。在对自然资源物权人进行补偿时，补偿承担者难以确定的问题将更加突出。
3、生态补偿的内容不明确。生态补偿的内容很多,涉及面极广,而且随着人们认识水平的不断深入,需要补偿的范围还要增多。由于国家和政府对在重点保护区农民的自然资源物权有更多的限制，导致当地居民的生活问题日益显现。
（二）补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制
补偿资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部部分地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。
（三）征收和使用方式不合理
由于生态补偿机制不完善,补偿不能完全依法进行,基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，部门间各自为政，行业、部门之间的条块分割，不能形成合力，也没有真正实现收支两条线。部门行政色彩浓,导致生态补偿不到位,补偿受益者与需要补偿者相脱节。
（四）全国还没有形成统一、规范的管理体系
缺乏有效的监督，资金的收取和利用存在很大的漏洞。目前许多证据已经证明国家用于生态建设项目而投入的巨额资金，被广泛用于部分地方和政府部门的私自渔利行为上，“暗箱操作”现象层出不穷，这就导致了权利受限者无法得到充分的补偿，并产生了高额的管理成本，从而危及到了项目的顺利实施。
（五）观念上存在障碍
我国公众的环境意识还比较低，“资源无价”的错误观念还未根除，广大民众对生态补偿知之甚少，许多人甚至认为征收生态补偿金是“乱收费”，这些错误观念的存在是生态补偿制度建立的很大障碍，也为生态补偿工作的展开带来了巨大阻力。
（六）资金筹集问题
资金积累和筹措不足,是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。
（七）补偿强度问题
一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性,它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。[ ]
（八）法律法规体系不够健全
就目前我国对该方面的立法，还存在不小的缺陷，主要有：
1、立法体系上的缺陷。主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值；有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益考虑。
2、技术上的困难。征收生态补偿税需要准确确定税率，补贴需要确定补贴率，而税率和补贴率的确定都面临技术难题，政府为获取这些信息会支付较高的成本。生态补偿数额的确定应以生态破坏造成的损失量和生态建设或恢复的效益量为标准，而生态影响的定量评估技术尚未充分开发、建立和普及。[ ]
我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定，但并未对自然资源物权人的权利受到合理限制的情况下，国家给予受损利益的补偿加以规定，即使有体现，约束力也不强，而法律条款之间本身存在着矛盾，更加影响了生态补偿制度的实施。

三、自然资源物权受到合理限制下生态补偿机制的具体对策

针对上述问题，我们认为，当自然资源物权受到合理限制时，生态补偿机制的运作应做好以下几个工作。
（一）明晰界定自然资源产权
新闻出版总署


关于印发《新闻出版业“十一五”发展规划》的通知





新出计〔2006〕1365号



各省、自治区、直辖市新闻出版局，新疆生产建设兵团新闻出版局，解放军总政治部宣传部新闻出版局，中国出版集团公司，中央和国家机关各部委，各民主党派，各人民团体出版主管部门：
现将《新闻出版业“十一五”发展规划》印发给你们，请结合本地区本部门实际认真贯彻落实。




二〇〇六年十二月三十日




新闻出版业“十一五”发展规划

(新闻出版总署办公厅2006年12月31日印发)

一、我国新闻出版业发展现状
（一）基本情况
“十五”期间，我国新闻出版业取得了长足的进步。
1．出版物的品种、数量和类型不断增加。
我国新闻出版业从容应对加入世界贸易组织，开放书报刊分销市场等新变化，克服了国民阅读率持续下降等不利因素，深入改革，开拓进取，保持了平稳增长。从“九五”末到2005年，图书品种由143万种增长到222万种，图书印数由627亿册增长到647亿册，总印张由376亿印张增长到493亿印张。报刊经过治理整顿，结构更加合理，市场更加规范。报纸由2000多种减少到1931种，印数由329亿份增长到413亿份，总印张由800亿印张增长到1613亿印张。期刊品种由8725种增长到9468种，总印张由100亿印张增长到125亿印张。音像制品由18万种增长到35万种，数量由2亿张（盒）增长到6亿张（盒）。电子出版物由2254种增长到6152种，数量由04亿张增长到14亿张。包括互联网、通讯网、电视网在内的网络出版从无到有，数字出版产业初步形成。全国已有手机报刊300余种，网络报纸1000余种，网络期刊超过2万种，网络数据库经营企业近10家。出版物的销售数量稳步增长，出版物的内容质量进一步提高，出版了一大批导向正确、内容精良、深受广大读者欢迎的图书、音像制品、电子和网络出版物，形成了一批思想健康、格调高雅、为广大群众喜爱的报刊、网站，为发展社会主义先进文化，传播科学技术知识，丰富人民群众的精神文化生活，发挥了重要的作用。
2．产业规模进一步扩大。
基本形成了以图书、报纸、期刊、音像、电子、网络等媒体的出版、印刷、复制、发行等为主，包括出版教育、出版科研、版权代理、出版物资供应、出版物进出口等附属门类完整的产业体系。截止到2005年，我国已有图书出版单位573家，报刊社11399家，音像出版单位328家，电子出版物出版单位170家，网络出版机构50家，印刷单位18万余家，复制单位313家，出版物经营单位159万家，构成了初具规模的产业群。2005年全国新闻出版业实现增加值1900余亿元，约占当年全国GDP 1%，占第三产业增加值26%，已经成为重要的产业部门。
3．体制改革积极稳妥推进。
报刊社和出版单位转制为企业的试点工作扎实推进。转制后的企业，逐步建立起科学合理的法人治理结构，积极探索转变机制，加强生产经营管理、高新科技应用和集约化经营，重塑市场主体，竞争能力显著增强，两个效益不断提高。转变政府职能、理顺管理体制初见成效。全国26个省（区、市）的新闻出版系统完成了“局社分开、管办分离”，逐步实现由行政管理手段为主，向综合运用法律、经济、行政、技术等多种管理手段的转变，提高了执法效率和依法行政的能力。
4．结构调整初见成效。
各类社会资本投入印刷、发行业，推动了产业所有制结构的调整，形成了国有、民营、外资等多种所有制共同竞争发展的新格局；集团化建设稳步推进，提升了产业组织结构；音像制品、电子出版物及网络出版的迅速发展，优化了新闻出版业产品结构；珠江三角洲、长江流域、环渤海等地区书报刊出版、印刷复制、音像出版发行、网络出版开发、出版物物流等各具特色产业群的形成，有效地开发和利用了各种资源，对改变地区产业同构化、出版物市场割据化现象，调整产业地区结构和市场结构，发挥了积极的作用。
5．法律法规日益健全。
新闻出版立法工作取得显著成果，共修订行政法规3件，制定、修改部门规章15件，配合《行政许可法》的实施，废止规章、规范性文件173件。其中，修订了《出版管理条例》、《印刷业管理条例》和《音像制品管理条例》；制定并修改了《出版物市场管理规定》、《新闻出版行业标准化管理办法》、《印刷业经营者资格条件暂行规定》、《设立外商投资印刷企业暂行规定》、《互联网出版管理暂行规定》、《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》、《印刷品承印管理规定》、《音像制品出版管理规定》、《图书质量管理规定》、《订户订购进口出版物管理办法》、《新闻记者证管理办法》、《报社记者站管理办法》、《新闻出版统计管理办法》、《期刊出版管理规定》、《报纸出版管理规定》；以《著作权法》的全面修订为核心，出台了《著作权法实施条例》、《计算机软件保护条例》、《著作权集体管理条例》等行政法规，制定了《著作权行政处罚实施办法》、《计算机软件著作权登记办法》《互联网著作权行政保护办法》等配套规章，中国特色的现代版权法律体系基本成形。日益健全的法律法规，充分发挥了对新闻出版业发展、改革、监管的规范、保障和支持作用。
6．对外交流成效显著。
我国新闻出版业大力实施“走出去”战略，成功举办了北京国际出版论坛、北京国际图书博览会、中国国际数码互动娱乐产品及技术应用展览会、法国图书沙龙中国主宾国等大型国际交流活动，积极组织参加法兰克福国际图书博览会，为进一步扩大开放，推动中国出版走向世界创造了良好的条件。通过开展新闻出版人才交流培训，组织国外专家来华讲学，组织国内新闻出版单位领导干部和中青年业务骨干出国研修，加深了相互间的沟通和理解，开阔了眼界，培养了队伍，有效扩大了国际影响。
（二）存在的主要问题
1．体制、机制不适应社会主义市场经济的要求。
新闻出版业的行政管理体制、产权体制、国有资产管理体制等，与社会主义市场经济的要求还不适应。相当部分的经营性出版、发行单位还在沿用事业单位的体制和机制，长期依赖行政保护和垄断利润。一些国有新闻出版企业，产权结构单一，法人治理结构陈旧，管理机制比较落后，难以适应社会主义先进文化建设和社会主义市场经济发展的要求。
2．增长方式不尽合理。
一是部分出版、印刷、发行单位的收入、利润过度依赖教材和教辅材料，难以适应社会主义市场经济条件下生存、竞争和发展的要求；二是出版物市场过度依赖中心城市，农村出版物市场没有得到足够的重视和有效开发；三是产业发展过度依赖规模、数量的扩张和品种、定价、广告等的增长，经营方式粗放，质量效益亟待提高；四是出版物产品过度依赖传统媒体，书报刊等传统出版增长乏力，新闻出版内容资源得不到充分有效的开发和利用；五是行业发展过度依赖行政保护，市场配置资源的基础性作用没有得到充分发挥，资源配置效率低下。
3．产业结构趋同，集中度低。
形成于计划经济时代的新闻出版业，受“小而全、大而全”和攀比思想的影响，各地区产业同构化严重，造成企业规模偏小，布局分散，区域市场分割，资源无法合理流动和有效开发利用，难以形成规模经济效益和集约化经营效益，阻碍了新闻出版大市场的形成和新闻出版专业化分工。
4．市场秩序有待进一步规范。
版权保护水平有待提高，盗版、盗印、非法出版等违法现象依然严重，对正版出版物造成很大冲击。部分生产经营者诚信缺失、行为失范，扰乱了出版物市场秩序，制约了新闻出版业的健康发展。
二、新闻出版业面临的机遇和挑战
“十一五”期间，新闻出版业将面临极为难得的历史发展机遇：1．国民经济将继续保持较快平稳发展，人民生活水平不断提高，将为新闻出版业的繁荣发展提供重要的物质基础和更加广阔的消费市场空间；2．文化建设受到党中央、国务院及全社会的高度重视，成为新闻出版业加快发展的重要契机；3．文化体制改革，将克服体制、机制障碍，进一步解放和发展新闻出版生产力；4．网络通讯和数字信息等高科技的迅猛发展，将有力促进新闻出版业产品产业结构的调整、生产方式的转变和产业升级；5．建设社会主义新农村，加强农村文化建设，将为培育开拓农村出版物市场，扩大出版物消费需求带来难得的机遇；6．教育优先发展，对新闻出版业服务教育事业提出了更高的要求。
同时，新闻出版业也将面临很多严峻的挑战和考验：1．随着中小学教材出版发行管理体制改革的深入，教材循环使用的逐步推开以及中小学生人数的变化，教材在出版总量和收入总量中的比重将进一步降低；2．文化体制改革中人员身份转换、资产清理、税费调整等将付出高额成本，体制、机制改革任务十分艰巨；3．以地区中心城市为主的出版物市场相对饱和，图书等出版物库存压力进一步加大，新的出版物市场亟待开拓；4、随着我国入世过渡期结束，出版物分销市场进一步向世界开放，我国民族新闻出版业面临着新的巨大挑战。
面对新时期的机遇和挑战，我们一定要树立高度的历史责任感，增强机遇意识和忧患意识，坚持科学发展观，着力提高创新能力，全力抓好重点突破，增强抗风险能力和竞争实力，抓住机遇，克服困难，努力实现新闻出版业的持续健康发展。
三、新闻出版业发展的指导思想、基本原则和主要目标
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照社会主义和谐社会建设的基本要求，坚持新闻出版工作为人民服务，为社会主义服务，为全党全国工作大局服务的方针和社会效益第一的原则，全面贯彻落实科学发展观，以满足人民群众不断增长的精神文化需求为根本目标，以深化改革为动力，转变增长方式，增强自主创新能力，加强产业结构调整和升级，实施战略重点突破，积极构建公共新闻出版服务体系，努力维护和实现人民群众的基本文化权益，建设导向正确、结构合理、技术先进、管理有序、社会效益和经济效益俱佳的现代新闻出版业。
“十一五”期间新闻出版业的发展，一要立足于扩大国内需求，特别是把开发、扩大农村出版物市场，满足广大农民的文化消费需求作为推动新闻出版业发展的重要基点；二要立足于转变增长方式，从主要依赖数量、规模增长的粗放模式向大力提高质量、效益的集约型发展模式转变，推动产业走上持续健康发展的良性轨道；三要立足于优化结构，把优化产业结构、产品结构和区域布局结构作为主线，积极推进以资产、资源为纽带，跨地区、跨部门、跨媒体的多种联合，实现产业优化升级；四要立足于增强自主创新能力，大力推进数字出版，打造现代内容产业，提高民族新闻出版业的核心竞争能力。
“十一五”期间，新闻出版业增加值预期年均增长7%。到2010年，图书出版预期达到600亿印张、70亿册，种数控制在255万种，出版重点图书1370种；报纸出版预期达到2030亿印张、500亿份；期刊出版预期达到140亿印张、30亿册；音像电子出版物的品种、数量年均增长5％以上；大力发展以互联网、通讯网、电视网为基础的电子报纸、电子期刊、网络文学、网络数据库、手机报纸、手机期刊、手机小说等新型数字媒体，开发出版100种具有自主知识产权的大型民族网络游戏，明显提高中文内容在国际互联网上的比例和影响力。预期实现国民百万人均年拥有图书192种，人均年消费图书53册，期刊24册，每千人拥有日报90份，报纸普及率每户平均03份；全国发行网点预期达到18万个，具有出版物总发行权的企业达到100家以上，具有出版物批发权的企业达到9000家；印刷行业工业总产值预期达到4400亿元。
四、“十一五”新闻出版业发展战略重点
新闻出版工作既是社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设的重要内容，又要为经济发展和社会主义和谐社会的建设提供精神动力、智力支持和舆论环境。
新闻出版业要按照全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，紧紧把握经济、社会发展的趋势和规律，针对行业存在的主要矛盾，以转变增长方式、优化产业结构、加强科技开发、拓展市场空间为重点，抓住机遇，打破制约产业发展的瓶颈，用战略重点突破带动全行业的发展。
1．积极推动现代内容产业发展。
随着信息、网络等技术的高速发展，各种媒体的界限越来越模糊，相互融合的速度越来越快，以高科技为主要手段和特征的现代内容产业的迅速产生和壮大，已经成为不可逆转的社会发展趋势。新闻出版业必须打破传统观念、传统业态和传统体制的束缚，充分利用书报刊等传统媒体、音频视频媒体和各种网络媒体等一切人民群众喜闻乐见的传媒形式，对新闻出版内容资源进行全方位、深层次的全面开发利用，形成各种传媒形式与优势内容资源紧密结合发展的新格局，大力推动内容产业发展。鼓励新闻出版单位以资源、资产、业务为纽带，开展跨媒体经营，支持传媒集团的建设和发展，努力将新闻出版业打造成为多种媒体形态共存，集内容创新、制造、推广、服务为一体，具有中国特色和国际竞争力的现代内容产业。
2．大力发展数字出版。
抓住知识经济、信息社会、网络时代的重大历史机遇，积极实施“数字出版”战略，大力发展以数字化内容、数字化生产和网络化传播为主要特征的新媒体，努力冲击世界数字媒体技术制高点，实现我国新闻出版业的跨越式发展，赶超世界发达国家新闻出版业先进水平。大力支持以科技开发为主的自主创新，鼓励、扶持以互联网、移动通信网和数字电视网为主要载体的图书、报纸、期刊、数据库、新闻、游戏、动漫、音乐以及电子书等各种数字产品的开发、制作、出版和销售，鼓励开展基于各种网络的出版、发行活动。到“十一五”末，建设4～15个数字出版产业基地，形成10～20个网络出版强势企业。积极推动用数字技术改造传统新闻出版业的生产、管理和传播方式，建设数字出版综合业务平台，提升出版产业的整体实力和核心竞争能力。
3．努力构建公共新闻出版服务体系。
从现阶段经济社会发展水平出发，以满足广大人民群众基本文化需求为目标，兼顾城乡之间、地区之间的发展，形成实用高效、规划合理的公共新闻出版服务体系。
建立和运用好“国家出版基金”，进一步加大对公益性新闻出版事业的投入，努力做好公益性新闻出版工作。抓好国家重大出版工程出版物的出版。认真组织推出更多更好的服务“三农”、未成年人思想道德建设以及少数民族文字、盲文、学术文献和科普出版物。实施“三农读物”出版工程，以图书、音像制品为突破口，大力开发农民买得起、看得懂、用得上的优秀“三农”出版物。研究制定扶持农村文化经营单位和个体经营者的优惠经济政策，充分调动各种社会力量参加农村出版物发行的积极性，实现发行网络覆盖全部乡镇，部分地区延伸进村，农村出版物零售比重达到35%的总体目标。积极组织实施“农家书屋”工程，充分发挥政府、社会等各方面的力量，统一规划，分头实施，力争到2010年在全国建设20万个“农家书屋”，建立农村公共出版发行服务体系，用社会主义先进文化占领农村文化阵地。积极支持农民群众组织兴办自筹资金、自我管理、自我服务的各种形式自助读书组织，使农民群众成为农村文化建设的主体和受益者。新华书店要依托“农家书屋”、“文化大户”、农村广播站、学校、农技站以及个体工商户，在全国40%以上的乡镇建立各种形式的出版物发行网点或代销点、租赁点，壮大农村出版物发行主渠道，进一步拓展农村出版物消费市场空间。
4．加强出版物现代流通体系建设。
加快出版物流通产业布局和结构调整，提高资源利用效率。鼓励支持跨地区、跨部门、跨所有制的出版物连锁经营，形成一批实力雄厚、具有较强竞争力的全国性出版物连锁机构和区域性连锁企业，全国出版物连锁经营企业总部达到80家，区域连锁总部达到200家，使连锁经营成为出版物流通业的主要发展方向。合理规划出版物物流中心建设，大力支持跨越区域、体制合理、管理先进、服务优质的现代出版物物流企业发展，在全国建立5～6个区域性出版物物流配送中心，积极构建现代物流体系。建立健全我国出版物发行行业信息化标准体系，鼓励利用信息通讯等高新技术，大力发展网络书店、电子交易平台等各种形式的现代出版物交易系统。积极支持各种所有制发行网点的建设，继续发展中小型专业书店、特色书店、社区书店。进一步通畅流通渠道，促进全国统一、开放、竞争、有序出版物大市场的形成。
5．大力发展现代印刷、复制产业。
加强印刷复制产业的结构调整，指导印刷复制业向规模化、集约化方向发展，继续保持健康、持续、平稳发展的态势，努力实现增长方式的转变，积极开拓国内国外两个市场。大力发展高档印刷、特色印刷和包装装潢印刷，淘汰落后的印刷生产能力；禁止二手光盘生产线的进口，加强光盘复制业技术改造和设备更新的力度，继续支持 “珠三角”、“长三角”和“环渤海”三个综合印刷产业带的建设和发展，积极推进东北和中西部地区印刷复制业的振兴和崛起。重点发展一批具有国际先进印制水平、规模效益突出、有能力参与国际竞争印刷复制骨干企业，形成一批在国内国际有影响力的著名印刷复制品牌。鼓励设立具有先进生产技术、印刷数字化、信息化、自动化的印刷企业，鼓励采用多色高速、柔印、自动、联动等先进技术和快速、按需、高效、个性化的数字印刷。进一步发挥磁带作为传统媒体的现有优势，完成用数字技术改造传统磁带复制业。继续促进复制设备、原辅材料的国产化，特别支持新一代高清大容量光盘的研发和产业化。建立健全复制质量监督检测体系，加强印刷复制质量的检测和监督，不断提高印刷复制产业核心竞争力。“十一五”期间力争使我国印刷工业总产值年均增长速度达到8%左右，只读类光盘和可录类光盘复制产能分别达到世界市场份额的四分之一和三分之一，成为重要的国际印刷复制中心。
6．促进少数民族地区新闻出版业发展。
少数民族地区新闻出版业是我国新闻出版业的重要组成部分，发展少数民族地区新闻出版业是建设社会主义和谐社会的重要任务。按照《民族区域自治法》“在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作”，“支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，继承和发展优秀的民族传统文化”的要求，通过各种方式和途径，加大扶持少数民族地区新闻出版业的力度，对少数民族自治地区出版的各类出版物、少数民族文字出版物的出版印刷复制实行一定的优惠经济政策。积极做好 “新疆、西藏、内蒙古少数民族语言文字出版工程”、“雪域东风工程”的立项工作和“东风工程”的实施工作，开展民族文字党报、党刊、图书、音像、电子出版物赠阅活动，帮助少数民族地区新闻出版业形成发展壮大的新机制。让广大少数民族群众充分享受先进文化发展的成果，促进少数民族地区经济社会发展。
7．积极实施“中国新闻出版业走出去”战略。
以国际汉文化圈和西方主流文化市场为重点，大力推进出版物走出去、版权走出去、新闻出版业务走出去和资本走出去，努力提高中国出版的国际竞争力和中国文化的国际影响力。加强对外宣传、展示、推广、销售工作，有计划、分阶段地开发、扩大国际市场。实施“出版物对外推广工程”，组织创作、翻译、出版介绍中国历史文化和反映当代中国各个领域成就的出版物，扩大我国出版物出口，2010年实物出口量预期比2000年翻一番。积极支持版权输出，努力扩大版权输出数量，不断缩小版权引进与输出的差距，“十一五”末版权输出预期达到3000种。鼓励新闻出版单位和个人通过合资、合作、参股、控股、收购等方式，在境外设立出版、印刷复制和发行机构，创办各种媒体，开展新闻出版活动，积极开拓海外市场。继续做好对台出版工作，增强中华文化的认同感和凝聚力，联手开发国际市场，共同发展民族出版产业。
8．以国家重点工程建设带动新闻出版业发展。
精心组织实施以《中华大典》编纂出版工程、《中华数字古籍全书》出版工程、 “国家知识资源数据库”出版工程、“创新学术”出版工程、国产动漫振兴工程等为代表的国家重大出版工程，丰富我国出版资源宝库，增强我国出版业发掘、传承、弘扬中华民族和世界优秀文化的能力与水平，提高中国出版业在世界文化市场格局中的地位。通过实施“中华字库”建设工程、“国家数字复合出版系统”研发工程、“数字版权保护技术”研发工程等国家重点工程，进一步推进数字出版发展进程，提高新闻出版业信息化水平，加快传统新闻出版产业向现代内容产业的转变，在新世纪国际数字内容产业竞争中，占得先机和主动，为中国出版和中华文化走向世界奠定坚实的基础。
五、促进新闻出版业发展的政策措施
1．坚持社会效益第一，确保正确导向。
社会效益第一是新闻出版业发展的根本原则。新闻出版单位，在任何时候、任何情况下都必须坚持把社会效益放在首位。要坚决防止和纠正忽视社会效益的不良现象，坚定不移地发展社会主义先进文化。新闻出版行政部门和各类出版单位，要坚持落实重大选题备案制度、出版“三审”制度和出版物阅评等制度，确保舆论导向正确。
2．调整优化结构，转变增长方式。
一是打破均衡式发展的思路和模式，积极推进产业地区布局调整。要按照科学发展观的要求，根据各地的资源、能力和经济社会发展水平，有选择地建设真正符合当地特点的出版、印刷、复制、发行、网络、音像或电子等优势特色产业，合理利用资源，推动产业集聚，促进专业化分工。
二是打破条块分割的国有资产管理体制和行政管理体制约束，积极推进产业结构调整。要通过市场推动跨地区、跨部门的强强联合，形成优势特色明显、辐射能力强大的产业群和大型现代新闻出版企业，优化升级产业结构。
三是打破单一资本结构模式，积极推进投资结构调整。要在出版发行企业和部分非时政类报刊社实行投资主体多元化，按照现代企业制度要求，建立符合社会主义市场经济规律和出版工作规律的法人治理结构，创新企业体制机制等方面，不断探索新的方法和途径。
四是打破对传统出版媒体和教材教辅的过度依赖，积极推进产品结构调整。要加大人力、财力和物力的投入，积极研发数字、网络等新媒体出版物，加强非教材教辅出版物的出版，形成新的经济增长点，推动传统出版向现代出版的转变。
五是打破过度依赖规模、数量扩张的粗放式经营模式，积极推进增长方式的转变。要按照建设资源节约型社会的要求，坚决扭转部分出版物不重内容、过度奢华、积压严重、浪费资源的不良倾向，鼓励开发适合广大群众需求的低成本平价出版物。努力提高企业经营管理水平，积极开展新闻出版业经营管理人才的教育培养，研究制定指导性的新闻出版单位绩效考评指标体系和考核办法，引导新闻出版单位深入探索和掌握社会主义市场经济规律，加强经营管理，提高质量效益和集约化经营水平。
3．推进出版发行体制改革，解放发展新闻出版生产力。
（1）改革出版管理体制和管理模式。按照中央提出的建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的新闻出版管理体制的目标，进一步明确各级新闻出版行政部门的主要职能，完善新闻出版分级管理体制。继续深化行政审批制度改革，清理和规范行政许可项目，改进行政管理方式。逐步调整完善现有专业分工和出版资源配置等有关管理制度，研究制定出版单位市场准入、退出的评估标准和管理办法，建立正常的市场管理体系和运行机制，更加有效地管理和利用出版资源，努力形成充满生机和活力的良好出版环境。
（2）推动新闻出版单位深化改革。确定转制为企业的报刊社、出版社，要完成由事业向企业的体制转换，真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体。“十一五”末，国有独资的出版企业基本完成规范的公司制改造。以集团建设为龙头，培养一批导向正确、实力雄厚、国际竞争力和市场控制力强大的企业集团，使之成为市场的引领者和产业发展的战略投资者。积极培育一批内涵式发展的大社名社，形成市场中坚力量。引导中小报刊社和出版单位走“小而专”的道路，以专业化服务取得市场地位。推进公益性新闻出版单位“三项制度”改革，以转换机制、增强活力、改善服务为重点，强化责任意识，充分开发利用各种资源，发挥好宣传和引导社会舆论的职能。
（3）加强各类新闻出版行业协会的建设和管理，提高行业协会的服务和协调能力。促进著作权集体管理等社会中介组织的建设。积极发挥行业协会、中介组织在规范新闻出版市场、加强行业自律等方面的作用。
4．加强新闻出版队伍建设。
实施人才兴业、人才强业战略。坚持党管人才的原则，贯彻落实中央“四个一批”人才工程，通过实施素质工程、领军人才工程和高技能人才工程三项重点工程，加强新闻出版党政人才、企事业单位经营管理人才和专业技术人才三支队伍建设，全面提升新闻出版业人才队伍整体素质。
建立政府引导、新闻出版单位和社会各界共同参与的人才培养投入机制，形成总署、省局和新闻出版单位三级培训体系。实行新闻出版单位领导干部岗位培训和调训制度、专业人员业务轮训制度，5年内轮训率达到90%以上。
加强人才工作基础建设。建立行业人才信息库，选择条件优越的重点高等院校共建新闻出版人才培养基地，加强新闻出版学科建设和专业理论研究。完善新闻出版从业人员职业资格准入制度。健全出版物发行员职业资格证书制度和发行企业负责人职业准入制度，加快制定新闻采编人员职业资格考试制度，实行新闻记者职业资格和记者证双重管理。发挥市场配置人才资源的基础性作用，建立健全新型用人机制，吸纳社会优秀人才，促进人才合理流动。
5．加强现代科学技术的应用，加快新闻出版业现代化。
紧紧把握信息、网络技术所带来的机遇，加大投入，主动利用新技术，开发新媒体，积极进行产业升级。要组织高等院校、科研机构等有关方面力量加强对影响我国新闻出版业发展的关键领域和关键技术进行攻关，形成一批拥有自主知识产权的技术，加快科技成果的产业化，壮大出版产业的实力。
加快新闻出版行政机关信息化建设，提高公共服务水平和监管的能力。2010年，全国省级以上新闻出版行政机关，实现互连互通，信息共享，建立出版物内容监管平台，实现对传统内容和数字化内容的动态监管。大力推进新闻出版企事业单位信息化建设，在编辑、出版、发行等主要环节，实现信息化管理，提高生产效率和市场竞争能力。
加强新闻出版标准化体系建设。2010年完成新闻出版标准化体系表的编制工作，完成新闻出版元数据标准、出版物发行标准体系、新闻出版信息化标准体系等标准的制定，研究、制定网络出版、数字出版等前沿标准，促进新闻出版的现代化。加强各类标准的贯彻执行，加大监督管理的力度，积极推进产品质量、环境保护等各类认证工作。通过出版物元数据和信息交换格式标准化，建设行业基础数据库和国家新闻出版数据交换平台，实现资源共享和利用。
6．加强法制建设，完善新闻出版法律制度。
“十一五”期间，以修订、制定新闻出版、著作权行政法规和部门规章为重点，进一步完善相关法律制度。修订《出版管理条例》、《印刷业管理条例》、《音像制品管理条例》、《计算机软件保护条例》，制定《互联网出版管理条例》等，推动《记者条例》、《民间文学艺术作品著作权保护条例》等的立法工作；修订《出版物市场管理规定》、《电子出版物管理规定》、《互联网出版管理暂行规定》、《音像制品复制管理办法》、《内部资料性出版物管理办法》、《作品自愿登记管理办法》，制定《图书出版管理规定》、《音像制品制作管理规定》、《网络地图编制出版管理办法》、《网络转载付酬管理办法》等部门规章。以制定实施法制宣传教育第五个五年规划为主线，不断强化全行业法制宣传教育，着力提高广大干部群众的法律素质。
7．制定实施国家版权战略，推动版权相关产业快速、健康发展。
从国家战略的高度出发，不断完善我国版权保护制度，加大版权保护力度，增强智力创新能力，提高知识经济时代国家的核心竞争能力。“十一五”时期版权工作的重点，一是健全国家智力成果创新体系，促进科技进步、文化繁荣和经济发展；二是健全和完善版权法律法规体系，进一步加大版权保护力度；三是建立中央、省、市（地）、县四级版权行政执法体系，加强版权行政执法机构和队伍建设；四是构建宣传、教育体系，提高全社会版权意识；五是完善版权社会服务体系，强化社会服务功能。要以保护创新作为版权工作的出发点，着眼于版权保护和产业发展。以查处大案要案为突破口，大力开展打击盗版专项执法。做好引导和服务工作，注重自主版权资源的开发、建设和利用，以新闻出版内容的生产、占有、输出为核心，推动音乐、戏剧、曲艺、舞蹈、电影、电视、计算机软件等版权相关产业的健康发展。
8．建立和完善长效监管机制。
各级新闻出版行政部门要切实将工作中心转移到对新闻出版活动和出版物市场的监管上来，完善出版物市场长效监管的各项工作机制，坚持依法行政，加大监管力度。进一步加强“扫黄打非”工作，始终保持高压态势，确保出版物市场繁荣有序，健康发展。加强进口出版物的管理，实行进口出版物备案月报制度和出版物进口单位年检制度，加强对进口文化产品内容的审查，严厉查处违规进口出版物和进口含有不良内容出版物的行为。
充分发挥新闻出版行政部门、行业协会、信用中介、新闻出版企业以及从业人员等各方面的作用，大力加强新闻出版业信用体系建设，推动新闻出版行政信息公开，建立新闻出版单位信用档案和信用信息共享机制、失信惩戒机制，营造讲诚实、重信用的社会和市场环境。逐步建立我国新闻出版业信用体系的基本框架和运行机制，充分利用信用体系的规范、引导和监督功能，全面发挥警示、惩戒作用，有效打击、遏制各种违法失信行为，整顿、规范新闻出版市场秩序。
进一步建立健全新闻出版统计制度，完善统计指标体系，推行普遍调查和抽样调查相结合的统计调查方法改革，积极开展网络出版发行、音像制品制作、非公有印刷复制和发行的统计工作。进一步加强全国新闻出版统计网络信息系统建设，完善全国统计数据网络直报。加强新闻出版统计机构和队伍建设，形成以国家和省级新闻出版行政部门为主，地市县相关行政部门为辅的新闻出版统计管理体系，建立稳定的统计管理队伍和专业队伍，实现部门统计向行业统计、产品统计向产业统计的转变，充分发挥统计在新闻出版活动和出版物市场监管、行业规划、政策制定和宏观调控等方面的监督保障作用，促进新闻出版业健康发展。
9．引导支持出版发行业非公有经济发展。
认真贯彻落实国家关于鼓励引导非公有制经济发展和参与文化建设的有关政策，充分调动全社会参与文化建设的积极性，积极推进行业投资结构的调整。在印刷、复制、发行等一般性竞争领域，充分发挥市场配置资源的基础性作用，引导和规范各种社会资本的投入。制定完善相关产业政策和经济政策，鼓励支持非公有资本参与新华书店和国有印刷企业股份制改造、新闻出版业高新科技研发、农村出版物发行、连锁发行企业和现代物流企业建设等，促进各环节生产要素的合理流动，逐步形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的产业格局，提高我国新闻出版产业的整体竞争实力。
10．加强产业政策研究，完善落实经济政策。
各级新闻出版行政部门要根据职责和实际情况，及时研究、制定相关产业政策，引导新闻出版业健康发展。要继续贯彻落实已有的各项经济政策，充分发挥政策的导向作用。同时，根据不断发展的国际和国内形势，积极会同有关部门认真调研、出台新的经济政策。要加强新媒体、新技术、新业态、农村出版物发行、中国出版“走出去”、游戏动漫产品的制作与出版等方面鼓励扶持政策的研究制定工作，促进内容产业加快发展。要进一步发挥高等院校、科研机构的产业政策研究、咨询作用，不断提高产业政策的前瞻性和科学性。
11．加强党的领导。
加强党的领导，是在深化新闻出版业改革、促进新闻出版业繁荣、加强新闻出版管理过程中必须始终坚持的根本原则。要始终坚持党对新闻出版工作的领导权，全面加强新闻出版行业各级党组织的思想政治建设、组织建设和作风建设，以建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系为目标，深入开展党风廉政建设和反腐败工作，进一步增强用“三个代表”重要思想统领新闻出版工作的自觉性和坚定性，为新闻出版业的繁荣发展提供坚强有力的保证。